II GZ 431/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r.; sygn. akt VI SA/Wa 1448/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2018 r.; nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1448/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2018 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że A. Sp. z o.o. wraz ze skargą na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody oraz wywoła trudne do odwrócenia skutki poprzez konieczność zaprzestania prowadzenia działalności, utratę dochodów, zwolnienie zatrudnionych osób, a tym samym utratę przez nich jedynego źródła przychodów, konieczność zerwania umowy najmu z T. sp. z o.o. i zapłatę kary umownej w wysokości 300 000 zł oraz czynsz obrotowy w wysokości 130 000 zł wymagany w momencie rozwiązania umowy. Spółka zwróciła także uwagę na znajdujący się w magazynie towar o wartości 850 000 zł, co spowodowałoby stratę około 255 000 zł. Wskazała również na ilość zatrudnionych w aptece osób oraz konieczność – w przypadku zamknięcia apteki – wypłaty im trzymiesięcznego wynagrodzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji uznał, że w związku z brakiem odpowiedniej dokumentacji i danych dotyczących finansów spółki niemożliwa jest ocena tego, jak bardzo są dla niej obciążające wskazane przez nią comiesięczne koszty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. W związku z powyższym argument skarżącej wskazujący na to, że wypracowany zysk nie pokryje strat, nie może w odniesieniu do zgromadzonego w aktach, niekompletnego materiału dowodowego, odnieść zamierzonego skutku. Z kolei odnosząc się do podnoszonej przez spółkę konieczności rozwiązania umów z zatrudnionymi w aptece pracownikami, Sąd I instancji zaznaczył, że nie można argumentu tego uznać za przesłankę przyznania ochrony tymczasowej, gdyż w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącej, nie zaś osobom trzecim. Reasumując, Sąd I instancji uznał, że na podstawie przedstawionych dowodów i twierdzeń skarżącej nie można jednoznacznie stwierdzić, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na jej sytuację ekonomiczną, a zatem, czy sytuacja spółki uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, wyczerpująco uzasadniła ona wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedstawiając szereg argumentów i dowodów to potwierdzających. Spółka ponownie podkreśliła, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie wywoływało skutki w postaci konieczności zapłaty kary umownej za zerwanie umowy najmu w kwocie 300 000 zł, zapłaty czynszu obrotowego, pomimo tego, że nie będzie korzystać z przedmiotu najmu, a tych pieniędzy już nie odzyska; utraci lokal, który najprawdopodobniej zajmie inna apteka; będzie musiała zwolnić 10 osób i wypłacić im trzymiesięczne wynagrodzenie; poniesie stratę w towarze na około 285 000 zł, a w przypadku korzystnego rozstrzygnięcia końcowego sprawy, będzie musiała koszt zakupu towaru ponieść ponownie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Ponadto należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę pojęcie "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są pojęciami nieostrymi, tj. takimi, które nabierają treści w realiach konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego też strona zobowiązana jest we wniosku skonkretyzować rodzaj grożącej jej szkody na skutek wykonania aktu. W przeciwnym razie sąd badający wniosek nie będzie mógł dokonać analizy, czy wnioskodawca rzeczywiście spełnia przesłanki zastosowania wobec niego tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wpłynie na jej sytuację ekonomiczną, a zatem, czy sytuacja spółki uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena nie jest prawidłowa. Skarżąca nadesłała do akt sprawy szereg dokumentów dotyczących jej kondycji finansowej, tj. sprawozdanie finansowe za rok 2017, bilans sporządzony na dzień 31 grudnia 2017 r., stan magazynu na dzień 14 czerwca 2018 r., umowę najmu lokalu, potwierdzenie opłat czynszu zasadniczego i opłat dodatkowych i faktury VAT, potwierdzenie dwóch transakcji za czynsz obrotowy i faktury VAT, listę płac za ostatnie 3 miesiące i umowy najmu o pracę pracowników. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumenty te w powiązaniu z wyjaśnieniami skarżącej zawartymi we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozwalały na dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Potwierdzają one bowiem podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące liczby zatrudnionych pracowników, stałych wydatków ponoszonych w związku z prowadzoną działalnością oraz obrazują ogólna kondycję finansową spółki. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, iż jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki (por. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16). Nie budzi także wątpliwości, że konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei oznaczać będzie konieczność zwolnienia pracowników. Jak słusznie zauważyła skarżąca w zażaleniu, powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ zatrudniony personel może znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, co utrudni ponowne uruchomienie apteki. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do skarżącej spółki, może mieć charakter nieodwracalny. Ponadto, za przyznaniem ochrony tymczasowej przemawia również konieczność wypowiedzenia umowy najmu przez spółkę. Racjonalnie prowadząc przedsiębiorstwo, podmiot nie będzie bowiem wynajmować lokalu, dostosowanego do prowadzenia apteki, jeżeli nie może wykonywać działalności w tym zakresie. W konsekwencji spółka utraci możliwość prowadzenia działalności w najmowanym dotychczas lokalu. Może to doprowadzić do konieczności dostosowania nowego lokalu do świadczenia usług, a także do pogorszenia lokalizacji ewentualnej nowo otwartej apteki, co z kolei znajdzie odzwierciedlenie w przychodach skarżącej, Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżąca do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dołączyła dokumenty umożliwiające ocenę negatywnych skutków rozwiązania umowy najmu, z których wynika między innymi, że będzie ona zobowiązana do uiszczenia kary umownej za zerwanie umowy najmu w kwocie 300 000 zł, a także uiścić czynsz obrotowy. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie tej decyzji, może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Ze wskazanych powodów Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.