I SA/Wa 1347/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Bożena Marciniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 marca 2022 r. nr SZ.gn.625.99.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z 23 marca 2022 r. nr Sz.gn.625.99.2020, uchylił decyzje Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 21 sierpnia 2020 r. nr WIN-III.7511.1.1.2020.MJ i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Naczelnik Gminy w [...] decyzją z 10 listopada 1977 r. nr 8224/48/77 - przywołując art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) - stwierdził, że stanowiąca własność [...] nieruchomość rolna o pow. 11,98 ha, położona we wsi [...], przeszła bez odszkodowania na własność Państwa. Wnioskiem z 3 lutego 2020 r. [...] (następca prawny byłych właścicieli) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, decyzją z 21 sierpnia 2020 r. orzekł o umorzeniu zainicjowanego tym wnioskiem postępowania jako bezprzedmiotowego, oceniając że kwestionowany akt w istocie nie jest decyzją administracyjną, ale zaświadczeniem. Przepisy ustawy z 14 lipca 1961 r. nie przewidywały bowiem wydania decyzji administracyjnych stwierdzających przejście własności nieruchomości na własność państwa. Wobec czego nie może on być także przedmiotem postępowania nadzorczego. Od decyzji tej [...] wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., decyzją z 23 marca 2022 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i umorzył prowadzone przed tym organem postępowanie. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji Wojewody, że zainicjowane przez odwołującą się postępowanie nadzorcze winno zostać umorzone z przyczyn przedmiotowych. Zwracał uwagę, że na terenie obecnego województwa warmińsko-mazurskiego dość często dochodziło do przejęć nieruchomości opuszczonych przez właścicieli na podstawie decyzji administracyjnych, w których organy błędnie określały podstawę prawną przejęcia - wskazując przepisy ww. ustawy. Taka też sytuacja zaistniała w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w [...]. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem [...] nie istniała zatem w chwili wydania decyzji przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego. Pojawiła się ona dopiero w dniu 16 września 2021 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) przywoływana dalej jako: "ustawa zmieniająca", której art. 2 ust. 2 stanowił, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostatecznym rozstrzygnięciem (decyzją albo postanowieniem), podlegają umorzeniu z mocy prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja zaistniała, gdyż wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze wpłynął do organu 5 lutego 2020 r. Natomiast doręczenie/ogłoszenie kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] nastąpiło najpóźniej 19 stycznia 1978 r., tj. dniu kiedy sąd wieczystoksięgowy dokonał wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej oznaczonej obecnie nr [...]. Ustalając w ten sposób datę, od której rozpoczął bieg termin określony w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, Minister miał na względzie, że z uwagi na przeszło czterdziestoletni okres jaki upłynął od wydania decyzji nie zachowały się dokumenty określające sposób dokonania jej doręczenia. Z tych przyczyn Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody i orzekł o umorzeniu postępowania nadzorczego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: - art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej dodający w art. 158 k.p.a. § 3, który jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, - art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, - art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, który jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, - art. 3 ustawy zmieniającej, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, • art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie strony prawa do rzetelnego procesu sądowego. Skarżąca zwracała uwagę, że nowe reguły dotyczące terminu przedawnienia i konsekwencji jego upływu dla toczących się postępowań, zastosowano w niniejszej sprawie tak jakby obowiązywały w momencie ich wszczęcia, a samo wszczęcie nie było równoznaczne z przerwaniem biegu przedawnienia. Wobec czego decyzja Ministra Rozwoju Miast i Wsi ma w istocie charakter retroaktywny. Skoro zaś w zaufaniu do obowiązującego prawa, rozpoczęła określone postępowanie, a prawo przewidywało, iż będzie się ono toczyć wedle ustalonych zasad, w określonych granicach czasowych związanych z danym postępowaniem, to nie można tych zasad nowelizować w odniesieniu do trwającego postępowania bez naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. odniesienia nowych przepisów do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Wprowadzenie tak dotkliwych w konsekwencji zmian przepisów jest równoznaczne z naruszeniem zasady ochrony interesów w toku. Wskazywała ponadto, że ustawa nowelizująca znacząco ogranicza jej prawo do sądu w zakresie dochodzenia odszkodowania za szkody w związku z wydaniem wadliwej decyzji, gdyż w art. 1 pkt 2 znowelizowanej ustawy dodano § 3 w art. 158 uniemożliwiając tym samym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącego prejudykat w procesach o odszkodowanie od Skarbu Państwa. W związku z czym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawą umorzenia postępowania nadzorczego prowadzonego przed Wojewodą Warmińsko-Mazurskim, po uchyleniu wydanej przez ten organ decyzji (o czym orzekł Minister zaskarżoną decyzją), było stwierdzenie zaistnienia w sprawie okoliczności, o których stanowi art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z nim postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13, którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach tego orzeczenie Trybunał wskazał zaś, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W jego ocenie ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu właśnie powodu ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w § 3 art. 156 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat, doda. Konsekwencją tego jest przyjęcie także, że nie mogą obecnie zakończyć sią merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy będące w toku, czego wyrazem jest ustanowiona w przepisie przejściowym do nowelizacji (art. 2 ust. 2) norma zakładająca umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję Naczelnika Gminy w [...] z 10 listopada 1977 r. po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, są niesporne. Argumentację wiążącą rozpoczęcie biegu terminu określonego w ww. przepisie z datą doręczenia tejże decyzji do sądu wieczystoksięgowego, który na jej podstawie ujawnił jako właściciela przejętej nieruchomości Skarb Państwa (a tym samym wejścia jej do obrotu prawnego), wobec niezachowania innych dokumentów dotyczących doręczenia, sąd podziela i przyjmuje jako własną. Wobec zaś niekwestionowania tej okoliczności, zbędne jest czynienie w tym obszarze dodatkowych rozważań. Istotą sporu w sprawie pozostaje natomiast kwestia konstytucyjności przyjętych ustawie zmieniającej rozwiązań. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych art. 1 pkt 2 , art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 tej ustawy z aksjologią konstytucyjną. Tego rodzaju niekonstytucyjności, Sąd w składzie orzekającym w sprawie, nie dostrzega. Umykać zdaje się uwadze skarżącej, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Tytułem przykładu można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Nawet w postępowaniu karnym ustawodawca przewiduje ustanie karalności- po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), po 20 latach gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na maksymalnie 30 lat. W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została z klei zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04,). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. W ocenie sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Jeżeli zatem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Nie bez znaczenie dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy – a więc także skarżąca - powinien się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły podważać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca złożyła dopiero pięć lat po wydaniu ww. wyroku i przeszło 40 lat po wydaniu kwestionowanej decyzji. Musiała zatem (a przynajmniej powinna) liczyć się z tym, że efektywność takiego postępowania może być zagrożona. Sama natomiast norma prawna, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia (zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) – wbrew sugestiom zawartym w skardze - nie narusza konstytucyjnie chronionej własności. W szczególności nie pozbawia ona podmiotów przynależnego im prawa podmiotowego, czy prawa dziedziczenia. Nie uniemożliwia także uzyskania odszkodowania za zabrane mienie (o ile takie odszkodowanie w konkretnym przypadku mogłoby być w ogóle przyznane). Sąd nie dostrzega także naruszenia nią zasady równości względem prawa. Stąd formułowany w tym aspekcie zarzut naruszenia skarżoną decyzją - a dokładniej rzecz ujmując zastosowanymi przy jej podejmowaniu przepisami ustawy zmieniającej – unormowań konstytucyjnych, tj. art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Podobnie chybiony pozostaje w tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Konkludując zatem stwierdzić należy, że wobec upływu czasu od doręczenia/ogłoszenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Gminy w [...], do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy, co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).