II OSK 1463/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 189/08 w sprawie ze skargi A. i A. małżonków K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r. uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania J. B. oraz A. i A. małż. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] grudnia 2007 r. odmawiającą nakazania A. i R. Ś. dokonania rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w Ł. przy ul. [...]. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na skutek interwencji A. K. (właściciela sąsiedniej nieruchomości) wskazującego na nieodpowiedni stan techniczny budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w Ł.. W związku z ustaleniem na podstawie przeprowadzonych oględzin, że przedmiotowy budynek gospodarczy, wybudowany na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 27 maja 1966 r., znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, decyzją z dnia 13 maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał inwestorom A. i R. Ś. wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oraz jego zabezpieczenie i wyeliminowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednocześnie postanowieniem z dnia 17 maja 2005 r. organ nałożył na inwestorów obowiązek wykonania oceny stanu technicznego budynku gospodarczego. W związku ze stwierdzeniem wykonania nakazanego powyższą decyzją obowiązku przeprowadzenia określonych robót budowlanych, jak również przedłożeniem oceny stanu technicznego budynku z dnia 15 czerwca 2005 r. (wskazującej na dostateczny stan techniczny obiektu), organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 10 marca 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Na skutek wniesionych odwołań, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na brak podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na niestwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania oraz naruszenie przepisów proceduralnych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz ustalającej zakres i warunki możliwych i niezbędnych do wykonania robót budowlanych, zapewniających doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Przedłożona w dniu 29 maja 2007 r. przez A. i R. Ś. wymagana ekspertyza obejmowała stan techniczny budynku na dzień 24 maja 2007 r., tj. po wykonaniu przez inwestorów robót budowlanych polegających na remoncie i odbudowie obiektu, przeprowadzonych na podstawie zgłoszenia z dnia 14 września 2006 r. do Starostwa Powiatowego w Łukowie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego oraz na podstawie zgłoszenia z dnia 13 grudnia 2006 r. zamiaru wykonania przydomowej oranżerii. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonej ekspertyzy i wykonanych robót budowlanych, które zdaniem organu pierwszej instancji w sposób wyraźny wpłynęły na zmianę stanu technicznego oraz wyglądu obiektu, organ ten, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., ponownie odmówił nakazania A. i R. Ś. wykonania rozbiórki budynku gospodarczego stwierdzając, że obecny stan techniczny obiektu, wbrew twierdzeniom właścicieli sąsiedniej nieruchomości, nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Po rozpatrzeniu odwołania, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] grudnia 2007 r., wskazując w uzasadnieniu, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami prawa. Stan techniczny przedmiotowego obiektu, co potwierdza złożona przez inwestorów w dniu 29 maja 2007 r. ekspertyza techniczna, nie stwarza już, zdaniem organu odwoławczego, zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, zaś wykonanie robót wykończeniowych pozwoli na bezpieczne użytkowanie obiektu. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż w sprawie prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych na podstawie przyjętych przez Starostwo Powiatowe w Łukowie zgłoszeń - prowadzone jest odrębne postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując sprawę ze skargi A. i A. K., doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Sąd stwierdził uchybienia organów obu instancji występujące w przestrzeganiu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które to uchybienia bezpośrednio powodują konieczność usunięcia z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji jak i uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., które także, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wpływa na ocenę legalności zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że sprawa powinna być rozpatrywana w ramach żądania strony, koncentrującego się na wskazaniu złego stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego oraz, że należy ją oddzielić od toczących się postępowań w związku z zakresem zgłoszenia robót remontowych oraz z ustaleniem warunków zabudowy. W ocenie sądu, nie zmienia to stanowiska, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego jak i decyzja utrzymana nią w mocy nie zostały oparte na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, a tym samym zawarte w nich rozstrzygnięcia nie stanowią rezultatu wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Tym samym decyzje te wydane zostały z naruszeniem dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji jak i organ odwoławczy oparły swoje rozstrzygnięcia na ekspertyzie technicznej opracowanej w dniu 25 maja 2007 r. Wynika z niej, iż przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w stanie technicznym, spełniającym warunki zapewniające przydatność obiektu do użytkowania. W treści ekspertyzy znajdują się także szczegółowe ustalenia, dokonane na podstawie różnych, wskazanych w ekspertyzie źródeł, dotyczące wykonanych robót, użytych materiałów, a także ogólna ocena robót, wskazująca że zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz określenie zakresu prac, które zostały do wykonania. W ocenie sądu nie można nie wziąć pod uwagę faktu, że ekspertyza z dnia 25 maja 2007 r. była drugą ekspertyzą dotyczącą tego samego obiektu i że poprawna ocena jej treści przez organy administracyjne powinna zawierać także analizę porównawczą treści tej ekspertyzy oraz ekspertyzy technicznej z dnia 15 czerwca 2005 r. Pomimo bowiem upływu czasu oraz wykonanych robót organ ten powinien odnieść się do tych elementów pierwszej ekspertyzy, które pozostają w wyraźnej sprzeczności z nową ekspertyzą, wskazując na zły stan techniczny budynku. Organy powinny zatem przede wszystkim wziąć pod uwagę te fragmenty ekspertyzy z dnia 15 czerwca 2005 r., które wskazują na to, ze ściany konstrukcyjne nie nadają się do remontu i należy je rozebrać oraz, że należy również rozebrać pozostałe ściany poprzeczne. Zwłaszcza, ze ogólna ocena płynąca z tej ekspertyzy wskazuje na to, że budynek ogólnie "jest w słabym stanie technicznym". Do tych składników ekspertyzy z dnia 15 czerwca 2005 r. nie nawiązuje w ogóle ekspertyza z dnia 25 lipca 2007 r., pomimo że została przygotowana przez tę samą osobę. W ramach tej ostatniej ekspertyzy jej autor w ogóle się nie wypowiada na temat elementów wskazanych wyżej, wskazując jedynie np. na wymianę niektórych cegieł w ścianach czy użycie cegieł palonych lub bloczków (bez określenia, o które ze ścian wskazanych w pierwszej ekspertyzie chodzi), co bez odniesienia się do składników ekspertyzy z 2005 r. nie może wskazywać na zmieniony stan techniczny budynku, uzasadniający pozytywną opinię ogólną. Organ I instancji nie zauważył tej różnicy w treści obu ekspertyz lub nie powiązał z nią znaczenia, jakie może ona posiadać dla właściwej i wszechstronnej, na gruncie wskazanych przepisów k.p.a., oceny materiału dowodowego. Organ odwoławczy także nie odniósł się do tego uchybienia, co w ocenie sądu stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa. Zarzuty odnoszące się do treści ekspertyzy wskazywane były w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosiły się także do braku uprawnień osoby, która ekspertyzy przygotowywała. Mimo jednak tak wyraźnego wskazania argumentów, organ odwoławczy nie odniósł się do tych kwestii w uzasadnieniu swej decyzji. Organy nie wykazały działania w kierunku próby przekonania stron co do trafności przyjętych rozumowań przez organ administracji. Miało zatem miejsce także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, na których organ się oparł, uznając ekspertyzę za poprawną czy też dlaczego uznał, iż zarzuty dotyczące niewłaściwego przygotowania ekspertyzy w jego ocenie nie są trafne i nie stanowią naruszenia prawa. Sąd I instancji zalecił aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji, poza odniesieniem się do kwestii podniesionych wyżej, dokonał przede wszystkim oceny porównawczej ekspertyzy z dnia 25 maja 2007 r. w odniesieniu do treści ekspertyzy z dnia 15 czerwca 2005 r., biorąc pod uwagę, w świetle ustalonego zakresu wykonanych w tym dwuletnim okresie robót, stan tych elementów obiektu, w stosunku do których wystąpiła negatywna ocena z 2005 r., powodująca konieczność określenia i ustosunkowania się do ich stanu aktualnego. Brak możliwości dokonania takiej oceny powinien prowadzić do rozważenia przygotowania ekspertyzy wyraźnie uwzględniającej wskazane elementy porównawcze. Po przeprowadzeniu tych czynności i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego organ I instancji powinien wydać w sprawie rozstrzygnięcie i należycie je uzasadnić. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2008 r. złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 67 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy orzekające przy wydawaniu decyzji odmawiającej rozbiórki budynku gospodarczego nie dokonały oceny porównawczej dotyczących tego budynku ekspertyz, podczas gdy istotnym było ustalenie zamiarów i możliwości właściciela obiektu budowlanego oraz istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Skarżący podkreślił, że zgodnie z literalnym brzemieniem art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą jego rozbiórkę. W przeprowadzonym postępowaniu ustalono natomiast odmienne fakty, a mianowicie, że właściciel zamierza remontować budynek jak również, że w dniu 14 września 2006 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w Łukowie zamiar remontu istniejącego budynku, a Starostwo nie wniosło w terminie ustawowym sprzeciwu. Zarówno organ I instancji jak i II instancji swoje decyzje oparli, jak wcześniej wskazano, na literalnym brzmieniu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Istotą spraw prowadzonych na podstawie tego artykułu jest ustalenie zamiarów i możliwości właściciela. W protokole oględzin z dnia 19 września 2006 r. widnieje oświadczenie właściciela budynku o chęci wyremontowania przedmiotowego budynku. Ponadto kwalifikacja stanu obiektu, określająca czy obiekt nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia należy do organu orzekającego. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego dysponowały dwiema ocenami technicznymi jedną z dnia 15 czerwca 2005 r. oraz drugą z dnia 25 maja 2007 r., stwierdzającą, że przedmiotowy budynek nadaje się do remontu. Z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy wdaniem pierwszej i drugiej opinii oraz zmianę stanu faktycznego porównywanie obu ocen technicznych nie ma znaczenia. Opinia wydana w dacie 24 lipca 2007 r. w pełni odzwierciedla obecny stan faktyczny i to ta opinia była pomocna organowi przy kwalifikacji czy dany obiekt nadaje się do remontów. Z tych też względów z uwagi na znaczny upływ czasu, a także ze względu na zasadniczą zmianę istniejącego stanu faktycznego przeprowadzanie analizy porównawczej jest zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Ponieważ w ust. 1 powyższego artykułu nie ma pkt 2, to mając na uwadze, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazuje jedynie na naruszenie art. 67 ust. 1, należy przyjąć, iż jego intencją było oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Nie ulega wątpliwości, że warunkiem wydania decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego jest wcześniejsze ustalenie jego aktualnego stanu technicznego. Potwierdza to również jednoznacznie przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego właściwy organ dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a jeżeli w ich wyniku powstaną uzasadnione okoliczności co do stanu technicznego obiektu budowlanego nakazuje sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu. Wydanie zatem decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być oparte na stanie faktycznym ustalonym w trakcie oględzin dokonanych w celu sporządzenia ekspertyzy technicznej, jeżeli następnie w danym obiekcie budowlanym wykonano roboty budowlane zmieniające w sposób istotny jego stan techniczny. Nie można zatem podzielić poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że sprawa powinna być rozpatrywana w ramach żądania strony, koncentrującego się na wskazaniu złego stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego oraz, że powinna zostać oddzielona od toczącego się postępowania w sprawie legalności dokonanych przez właściciela budynku robót budowlanych, w związku z dokonanym uprzednio ich zgłoszeniem właściwemu organowi. Pogląd taki prowadzi do orzekania w rozpatrywanej sprawie o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, w odniesieniu do nieaktualnego stanu technicznego tego obiektu. Należy mieć na uwadze, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. podczas oględzin budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w Ł. przy ul. [...], przeprowadzonych w dniu 17 kwietnia 2007 r., ustalono że w budynku tym dokonano częściowej rozbiórki ścian zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych oraz wybudowano nowy budynek gospodarczy. Z uwagi na stwierdzone przekroczenie zakresu dokonanego uprzednio zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że co prawda organy nadzoru budowlanego dysponowały dwiema ocenami technicznymi jedną z dnia 15 czerwca 2005 r. oraz drugą z dnia 25 maja 2007 r., stwierdzającą, że przedmiotowy budynek nadaje się do remontu, to jednak z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy wdaniem pierwszej i drugiej opinii oraz zmianę stanu faktycznego, do którego odnosiły się obie oceny techniczne, dokonywanie ich analizy porównawczej nie ma znaczenia. Ocena techniczna z dnia 25 maja 2007 r. uwzględniała stan techniczny budynku na dzień 24 maja 2007 r., a w tym roboty budowlane, o którym mowa w powołanej wyżej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. Zaskarżona decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. również uwzględniała jedynie stan techniczny na dzień 24 maja 2007 r., nie odnosząc się do faktu wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wydając zaskarżona decyzję nie wyjaśnił czy w okresie od dnia 24 maja 2007 r. do dnia wydania tej decyzji ([...] lutego 2008 r.) nie uległ zmianie stan techniczny przedmiotowego obiektu gospodarczego, a także nie dokonał analizy skutków jakie dla prowadzonego postępowania mogą wynikać z faktu wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Pomimo zatem błędnego zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu pierwszej instancji powinno być jednak przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w pierwszej kolejności dokonanie oględzin obiektu, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004 r., w celu ustalenia jego aktualnego stanu technicznego. Zarówno decyzja organu odwoławczego jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie zostały oparte na aktualnym stanie faktycznym. Tym samym trafnie Sąd przyjął, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Błędna ocena prawna zawarta w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji przestaje wiązać i zostaje zastąpiona oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą organy orzekające w sprawie są obowiązane zastosować w prowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.