II GSK 1107/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 194/10 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjna wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2008 r. T. K. złożył kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w którym zadeklarował realizację pakietu: 1. Utrzymanie łąk ekstensywnych (P01) w ramach wariantu: – półnaturalne łąki dwukośne (P01b) na działkach rolnych: B o powierzchni 4,00 ha położonej na części działki ewidencyjnej nr [...], H o powierzchni 1,37 ha położonej na części działki ewidencyjnej nr [...], J o powierzchni 6,12 ha położonej na części działki ewidencyjnej nr [...]. 2. Utrzymanie pastwisk ekstensywnych (P02) w ramach wariantu: – pastwiska nizinne z wypasem tradycyjnym (P02b01) na działce rolnej I o powierzchni 46,68 ha położonej na części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. 3. Ochrona gleb i wód (K01) w ramach wariantu: – międzyplon ozimy (K01b) na działkach rolnych: A o powierzchni 4,40 ha położonej na części działki ewidencyjnej nr [...], C o powierzchni 9,40 ha położonej na części działki ewidencyjnej nr [...], D o powierzchni 12,60 ha położonej na części działki ewidencyjnej nr [...], F o powierzchni 9,90 ha położonej na części działki ewidencyjnej nr [...], G o powierzchni 5,36 ha położonej na części działki ewidencyjnej nr [...], M o powierzchni 4,40 ha położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Łączna powierzchnia działek rolnych deklarowanych w ramach pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych (P01) wyniosła 11,49 ha, łączna powierzchnia działek rolnych deklarowanych w ramach pakietu utrzymanie pastwisk ekstensywnych (P02) wyniosła 46,68 ha, zaś łączna powierzchnia działek rolnych deklarowanych w ramach pakietu ochrona gleb i wód (K01) wyniosła 46,06 ha i zgodnie z wnioskiem w międzyplonie miała zostać obsiana żytem ozimym. Ponadto T. K. wniósł o podwyższenie płatności z tytułu realizacji pakietów na obszarach Natura 2000. Do wniosku dołączone zostały kopie części mapy ewidencji gruntów i budynków z naniesionymi oznaczeniami działek. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. w dniu [...] kwietnia 2009 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, bowiem w wyniku kontroli dotyczącej całego gospodarstwa przeprowadzonej w obecności zarządcy nieruchomości metodą inspekcji terenowej ustalono, że: – powierzchnia stwierdzona działki rolnej B wynosi 4,75 ha i jest większa od powierzchni zadeklarowanej przez stronę we wniosku (4,00 ha), – powierzchnia stwierdzona działki rolnej G wynosi 3,55 ha i jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez stronę we wniosku (5,36 ha), – powierzchnia stwierdzona działki rolnej H wynosi 2,52 ha i jest większa od powierzchni zadeklarowanej przez stronę we wniosku (1,37 ha), – powierzchnia działki rolnej I wynosi 41,42 ha i jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez stronę we wniosku (46,68 ha). Organ I instancji w zakresie pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych (P01) w ramach wariantu półnaturalne łąki dwukośne (P01b) przyznał stronie płatność w wysokości 10.352,32 zł, do działek rolnych o łącznej powierzchni 11,49 (tj. do działek rolnych B o powierzchni 4,00 ha i J o powierzchni 6,12 ha - stawka płatności 880 zł oraz do działki rolnej H o powierzchni 1,37 ha położonej na obszarach Natura 2000 - stawka płatności 1.056,00 zł - po powiększeniu z tytułu położenia działki rolnej na obszarach Natura 2000). W zakresie pakietu utrzymanie pastwisk ekstensywnych (P02) przyznał stronie płatność w wysokości 11.865,60 zł, stawka płatności, po zwiększeniu z tytułu położenia działki na obszarach Natura 2000 wyniosła 480,00 zł. Przy wyliczeniu wysokości płatności w ramach wariantu (P02b01) organ wskazał, że płatność przyznano do powierzchni 30,90 ha, gdyż powierzchnia zadeklarowana wyniosła 46,68 ha, a powierzchnia stwierdzona wyniosła 41,42 ha. W zakresie pakietu ochrony gleb i wód (K01) w ramach wariantu międzyplon ozimy (K01b) organ I instancji przyznał płatność w wysokości 23.199,00 zł, do działek rolnych położonych poza obszarami Natura 2000 o stawce płatności 570 zł. Organ nie przyznał płatności w ramach wariantu międzyplon ozimy (K01b) do działki rolnej G położonej na obszarach Natura 2000, ponieważ powierzchnia deklarowana tej działki wyniosła 5,36 ha, a powierzchnia stwierdzona wyniosła 3,55 ha. Łączna kwota przyznanej płatności rolnośrodowiskowej w 2008 r. wyniosła 48.383,32 zł. Łączna kwota zmniejszeń wyniosła 11.240,64 zł. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że wniosek T. K. z dniu [...] maja 2008 r. jest wnioskiem kontynuacyjnym złożonym w ramach programu rolnośrodowiskowego rozpoczętego w dniu [...] marca 2007 r., na wniosek z dnia [...] sierpnia 2006 r., na podstawie którego strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie ochrony gleb i wód. Wnioskiem kontynuacyjnym T. K. zgłosił do programu rolnośrodowiskowego obok dotychczas realizowanego pakietu ochrony gleb i wód, także pakiet utrzymanie łąk ekstensywnych oraz utrzymanie pastwisk ekstensywnych. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w niniejszej sprawie jako dowód w sprawie dopuszczony został dowód z innego postępowania bez zachowania formy przewidzianej w art. 123 k.p.a. (raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w sprawie o przyznanie płatności obszarowej 2008 roku). Niezachowanie formy dopuszczenia dowodu przez organ I instancji, w ocenie organu odwoławczego nie daje podstawy do uchylenia decyzji, ponieważ w toku postępowania strona była informowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i prowadziła polemikę z wynikami kontroli, a ponadto w postępowaniu odwoławczym organ II instancji dołączył raport z kontroli z zachowaniem odpowiedniej formy. W ocenie organu odwoławczego, kontrola na miejscu w gospodarstwie T. K. została przeprowadzona prawidłowo pod względem formalnym. Strona została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a w kontroli uczestniczył zarządca nieruchomości. Wyniki kontroli zawarto w raporcie spełniającym wymogi art. 28 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, który został doręczony stronie postępowania przesyłką poleconą nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, kontrola przeprowadzona została przez upoważnionych inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą w O. Pomiarów działek rolnych B, H, J dokonano za pomocą urządzenia GPS [...] – [...]. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w sprawach o przyznanie pomocy finansowej z tytułu realizacji programów rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt ustalenie położenia działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych deklarowanych we wniosku ma bardzo istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 w przypadku gdy środki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich dotyczą powierzchni, działki powinny zostać zidentyfikowane indywidualnie, a podczas okresu ważności zobowiązania działki, których dotyczy wsparcie, nie mogą być przedmiotem wymiany, z wyjątkiem przypadków specjalnych przewidzianych w dokumencie programowania. W ocenie organu odwoławczego sprawie nie znajduje zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, który stanowi, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale l, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod wzglądem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości oraz że obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale l nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Organ podniósł, iż w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji, do czasu wykrycia nieprawidłowości rolnik nie poinformował na piśmie organu, że wniosek jest nieprawidłowy. W wyniku kontroli stwierdzono także, że wniosek nie był poprawny pod względem faktycznym, a rolnik nie udowodnił, że nie jest winny popełnionych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uznał, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno skutkować jej uchyleniem. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sporne działki rolne były przedmiotem pomiaru w terenie wykonanego przez uprawnionych kontrolerów, sprzętem spełniającym warunki ustanowione w przepisach wspólnotowych i w sposób zgodny z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, który stanowi, że powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnotowym normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. W ocenie Sądu, organ, w wyniku właściwie przeprowadzonej kontroli, prawidłowo ustalił stan faktyczny stanowiący podstawę do zastosowania przepisów materialnych. Za chybiony uznał Sąd I instancji zarzut skargi niezastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, wskazując, że ustalenie powierzchni działki w gospodarstwie skarżącego było sporne, a i wcześniej deklarowane przez skarżącego dane o powierzchni działek były przez organ kwestionowane. W skardze kasacyjnej T. K. wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a., polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., polegającym na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz braku niezbędnego uzasadnienia co do faktów i dowodów, głównie dowodu z raportu kontroli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na błędne ustalenia zawarte w protokole kontroli oraz na brak jego właściwej oceny przez organ i akceptację tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przyczyn nieważności postępowania nie występuje. W skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., jednakże w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie zostały przedstawione jakiekolwiek zarzuty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności jej autor przedstawił zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Według stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej, wyrazem naruszenia tej zasady było wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. dopuszczającego dowód w postaci raportu kontroli na miejscu dopiero w postępowaniu drugoinstancyjnym. Powyższy zarzut natury procesowej, aby mógł być skuteczny, winien zawierać obok prawidłowego sformułowania dodatkowo wywód wskazujący, że naruszenie prawa w tej postaci mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i następnie Sąd I instancji przyznają, że organ I instancji naruszył w tym zakresie obowiązujące prawo, jednak dowód w postaci raportu kontroli na miejscu był stronie znany, został jej doręczony. Strona polemizowała z ustaleniami zawartymi w raporcie, a zatem uchybienie przepisom postępowania w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy skutecznie sanował ten błąd formalny zaistniały w postępowaniu przed organem I instancji, co było możliwe wobec niewykazania, że to naruszenie formalne miało wpływ na wynik sprawy. Zasadnicze argumenty podniesione w skardze kasacyjnej uzasadniające zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. odnoszą się do raportu z kontroli na miejscu. Skarżący podważa sposób ustalenia powierzchni stwierdzonej działek rolnych, wskazując na nieprawidłowości dotyczące zastosowania tolerancji, stref buforowych, technik pomiaru. Zarzuca też, że w raporcie nie opisano kto ustalał przebiegi granic działek rolnych i ewidencyjnych na gruncie, a także, że protokół kontroli nie zawiera informacji co do samej techniki pomiaru urządzeniem GPS. Powyższy zarzut należy uznać za nieuzasadniony. Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności jest decyzją strony, a w związku z tym istnieje obowiązek starannego i rzetelnego wykazania okoliczności warunkujących przyznanie dopłat. Informacje podane przez stronę we wniosku są dla organu wiążące i stanowią podstawę do jego oceny. Obowiązkiem organu jest weryfikacja wniosku strony. Zgodnie z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 kontrole przeprowadzane są poprzez kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zasady przeprowadzania kontroli na miejscu określa rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004. Przepis art. 28 tego rozporządzenia określa elementy niezbędne jakie powinien zawierać raport z kontroli zaś art. 30 reguluje sposób określania działki rolnej, stanowiąc, że powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekraczać wartości bezwzględnej 1,0 ha. Sąd I instancji szczegółowo omówił urządzenie pomiarowe jakim posługiwał się organ, wykazując, iż inspektorzy terenowi, przeprowadzając pomiar, dysponowali urządzeniami spełniającymi wymogi art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Sąd ocenił też, że raport z kontroli na miejscu spełnia wymagania opisane w art. 28 ust. 1 powyższego rozporządzenia i nie ma też wątpliwości co do tego kto przeprowadził kontrolę. W świetle powyższego jako niezasadne należy uznać argumenty podważające zawartość raportu kontroli na miejscu, bowiem zawiera on wszystkie elementy wymienione w powołanym wyżej przepisie. Zaznaczyć ponadto należy, że z raportu z kontroli wynika, że dokonując pomiarów uwzględniono zarówno 1,5 m strefę buforową okalającą obwód działki, jak i tolerancję poszczególnych działek rolnych jako iloczyn obwodu działki i szerokości strefy buforowej. W świetle powyższego jako niezasadne należy ocenić podważenie wyników kontroli ze względu na fakt, iż granice działki przebiegają w granicy lasów, mają nieregularne kształty bądź położone są na różnej wysokości. Autor skargi kasacyjnej podnosi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie został jednak w ogóle uzasadniony, jak również nie wskazano na czym polegał wpływ tego uchybienia na wynik sprawy. Wskazane naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w żaden sposób nie zostało powiązane z postępowaniem prowadzonym przez Sąd I instancji. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do tego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.