II SA/Sz 992/16

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Starosta S., na podstawie art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37 poz. 333), po rozpoznaniu wniosku M.G., w pkt 1 odmówił ustalenia w formie decyzji opłat udokumentowanych fakturami wystawionymi w 2010 r. oraz w pkt 2 -127 ustalił opłaty za czynności związane z prowadzeniem Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, których rozliczenie zawarte jest w fakturach (szt. 126) wystawionych w latach 2011 - 2014. W uzasadnieniu organ wskazał, że opłaty ustalone w fakturach wystawionych w 2010 r. dotyczyły prac geodezyjnych i kartograficznych, które były zakończone przed 1 stycznia 2011 r. oraz, że ustalenie wysokości tych opłat do tego dnia nie wymagało wydania decyzji, bowiem wpływy z tych opłat stanowiły przychód Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, więc ich ustalenie nie podlegało regulacjom ustawy o finansach publicznych. Uzasadnione jest natomiast ustalenie opłat wyszczególnionych w pozostałych fakturach (wystawionych w latach 2011-2014), na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Od tej decyzji M.G. odwołała się, zarzucając, że bezpodstawnie zastosowano ceny z załącznika nr 2 oraz nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 2 (prawidłowo powinno być art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) oraz art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium na wstępie przytoczyło treść przepisów art. 40 ust. 3c oraz art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, według stanu obowiązującego w czasie wystawienia faktur, i wskazało, że przywołane przepisy nie określały formy ustalenia opłaty. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (w stanie prawnym obowiązującym do 12 lipca 2014 r.) nie są należnościami za wykonaną usługę, lecz należnościami publicznoprawnymi, ponieważ mają charakter przymusowy i bezzwrotny, pobierane są przez właściwy organ administracyjny, który jednostronnie ustala wysokość tych opłat, a na wypadek ich nieuiszczenia podlegają egzekucji administracyjnej. Do 31 grudnia 2010 r. opłaty te były przychodami określonego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która w art. 60 pkt 7 uregulowała, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast zgodnie z art. 123 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zmiany związane z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotyczące kwestii charakteru opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nastąpiły z dniem 1 stycznia 2011 r. Do tej daty, wobec funkcjonowania dotychczasowych przepisów w tym zakresie, należy uznać, że nałożenie przedmiotowych opłat za czynności geodezyjno-kartograficzne nie wymagało wydania aktu administracyjnego w formie decyzji. Były to czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Słuszne jest zatem stanowisko odmawiające ustalenia opłat, za prace wykonane do dnia 31 grudnia 2010 r., w formie decyzji. Dalej Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt K 30/12 orzekł o niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. TK jednocześnie orzekł, iż przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP, a więc w dniu 12 lipca 2014 r. Przepis art. 40 ust. 5 zawierał ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego dot. wysokości opłat za określone czynności geodezyjne i kartograficzne. Określając inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze in fine Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności. Do utraty mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w wyroku, prawodawca zobowiązany był dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych zasad konstytucyjnych. Trybunał wskazał, że zmieniając przepisy prawodawca powinien również wprowadzić stosowne reguły intertemporalne zmierzające do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Zmiana przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego w celu wykonania wyroku TK nastąpiła w dniu 12 lipca 2014 r., na mocy ustawy z dnia 5 czerwca 2014. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897). Co do zasady, nowe przepisy są stosowane do spraw wszczętych po wejściu w życie tych przepisów. W rozpatrywanej sprawie opłaty ustalane są za czynności i sprawy prowadzone przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów, zatem zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w czasie dokonywania tych czynności, to jest przed [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że w sposób prawidłowy organ I instancji zastosował stawki opłaty z załącznika nr 2 do rozporządzenia, w pracach dotyczących sporządzania map do celów projektowych, które uzupełniano danymi dotyczącymi usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z zapisami pod tabelą w załączniku nr 2, za udostępnianie informacji o dokonanych uzgodnieniach usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu do uzupełnienia map do celów projektowania sieci uzbrojenia terenu pobiera się opłaty określone w tabeli, stosując współczynnik 0,1. Zgodnie z tym, w sposób prawidłowy pobierano opłaty za udostępnienie informacji na temat projektowanych sieci uzbrojenia terenu. Zdaniem Kolegium słusznie też organ I instancji wskazał, że przy pracach geodezyjnych mających na celu aktualizację danych ewidencyjnych bądź mapy zasadniczej, od wydania kopii mapy pobiera się opłatę, ponieważ brak jest regulacji prawnych o nieodpłatnym wydawaniu kopii z mapy zasadniczej w takich przypadkach. Wskazane w odwołaniu prace miały na celu aktualizację baz danych prowadzonych przez Starostę. Wydanie kopii z mapy zasadniczej odbywało się na wniosek odwołującej się i nie było niezbędne do wykonania prac i osiągnięcia celu tych prac. Wnioskując o wydanie kopii mapy, odwołująca się wskazywała, że wydanie ma nastąpić do celów opiniodawczych. W związku z tym, do tych przypadków zastosowanie miały stawki opłaty określone w załączniku nr 4 w tabeli III. Kolegium nie zgodziło się z odwołującą się, że wyjaśnienia w pkt 9.1 rozporządzenia, jednoznacznie stwierdzają że opłaty określone w tabelach I-VIII załącznika nr 1, są jedynymi opłatami, które zostały ustalone jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego, bez względu na ich ilość, co uzasadnia nieodpłatne wydawanie kopii z map zasadniczych. Zdaniem Kolegium brak jest uregulowania, które wskazywałoby na niepobieranie opłaty za wydanie map po wykonaniu prac, ponieważ nie stanowią one materiałów niezbędnych do wykonania prac. Takie wydanie nie mieści się w zakresie opisanym w pkt 9.1 wyjaśnień umieszczonych pod tabelami w załączniku nr 1 do rozporządzenia. M.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych opłat dodatkowych za projekty ZUDP przy zgłaszanych pracach geodezyjnych, tj. zastosowania ceny dodatkowej zawartej w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego z dnia [...], zarzucając brak wnikliwości w analizie cenników, przepisów i oparciu się organu odwoławczego tylko na wyjaśnieniach zawartych w decyzji organu I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniosła, że w świetle § 2 załącznika nr 1 ust. 2 tabela II rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej z dnia [...], nie znajduje uzasadnienia argumentacja organu, jakoby geodeta miał ponosić dodatkowe opłaty za ujawnienie na mapie do celów projektowych informacji o dokonanych uzgodnieniach, gdyż uzgodnione w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej sieci są automatycznie wnoszone na mapę zasadniczą i stanowią jej treść. Natomiast geodeta do wykonania zgłoszonej pracy w celu sporządzenia mapy do celów projektowych, otrzymuje aktualną mapę zasadniczą będącą w posiadaniu Starosty, której treścią są również wprowadzone, uzgodnione wcześniej projekty. Geodeta nie uzupełnia mapy o uzgodnione projekty, nie zamawia ich dodatkowo (jak twierdzi organ drugiej instancji), ponieważ otrzymuje je jako komplet informacji zawartej w treści mapy zasadniczej. Informacja zawarta w zał. 2 pkt 4, na którą powołuje się organ jest zarezerwowana dla sytuacji, kiedy geodeta sprzedał już swój produkt inwestorowi w postaci mapy do celów projektowych potwierdzonej przez Starostę, a w między czasie w ZUDP pojawia się nowy projekt, o którym zostaje poinformowany inwestor w trakcie składania swojej dokumentacji i wtedy na własny wniosek zakupuje informacje o nowym projekcie w celu zweryfikowania, czy nie ma kolizji z nowo projektowaną siecią. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na zakres zaskarżenia, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która nalicza opłaty za czynności związane z prowadzeniem Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficzne (pkt 2 do 127 decyzji organu pierwszej instancji). Czynności te dotyczyły pracy geodezyjnych, zgłoszonych przez skarżącą w latach 2011 - 2014. Kwestią niesporną jest, bowiem nie kwestionowaną przez żadną ze stron a ponadto znajdującą oparcie w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, że od dnia 1 stycznia 2011 r. wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej. Nie zachodzi zatem potrzeba szerszego uzasadniania tego stanowiska. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy kwestii, czy ustalone skarżącej opłaty za czynności związane z prowadzeniem Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficzne powinny obejmować dodatkową opłatę określoną w pkt 4 do załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37 poz. 333), zwane dalej "rozporządzeniem". Skarżąca twierdzi, że udostępnienie aktualnej mapy zasadniczej będącą w posiadaniu Starosty, na której naniesiono sieci uzbrojenia terenu poddane wcześniej procedurze uzgodnienia, powinna być ustalona opłata tylko za mapę, tj. z tabeli II załącznika nr 1, bez powiększania o opłatę za udostepnienie informacji o dokonanych uzgodnieniach, tj. z pkt 4 do załącznika nr 2, a organy stoją na stanowisku przeciwnym. Jednakże żaden z organów nie wyjaśnił dlaczego uznał, że oprócz opłaty za udostępnienie mapy zasadniczej należy pobrać również opłatę za udostępnienie informacji o dokonanych uzgodnieniach usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu. W uzasadnieniach swoich decyzji organy wskazały tylko, które opłaty zostały naliczone, natomiast brak jest wyjaśnienia dlaczego. W szczególności nie odniesiono się do wniosku o udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego, czy obejmował on udostępnienie mapy, czy również informacji o dokonanych uzgodnieniach usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu. Zdaniem Sądu racje ma skarżąca, że w przypadku żądania udostępnienia mapy zasadniczej do wskazanych celów powinna otrzymać aktualną mapę z naniesionym przebiegiem sieci uzbrojenia terenu. Wysokość opłat za takie czynność określona została w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 1 rozporządzenia, rozporządzenie określa wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W załączniku nr 1 ujęto tabele I do VIII, w których wskazano wysokość opłat za poszczególne czynności, zaś w ust. 9 załącznika zawarto "postanowienia dodatkowe". W ust. 9.1 tych postanowień wskazano, że wysokość opłat określona w tabelach I-VIII została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczony dla zamawiającego, bez względu na ich ilość. W świetle przytoczonych uregulowań przyjąć należy, że jeżeli wniosek dotyczył udostępnienia mapy zasadniczej do celów projektowych lub aktualizacji mapy, to opłaty powinny być ustalone wyłącznie na podstawie załącznika nr 1 do rozporządzenia. W załączniku nr 2 ustalono bowiem opłaty za czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a skoro o takie informacje nie zwrócono się, to nie powinny być pobierane opłaty za czynności, o udostępnienie których nie wnioskowano. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzji, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisu § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w omawianym zakresie organy będą miały powyższe stanowisko na uwadze.