II SA/Gl 765/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009r. sprawy ze skargi E. W – W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Z. z dnia [...]r.; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE We wniosku z dnia [...] E.W. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, zmianie konstrukcji dachu oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. Wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] postępowanie w sprawie ustalenia tych warunków zostało zawieszone na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jako podstawę postanowienia wskazano art. 123 § 1 kpa oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu przestrzennym ). W jego uzasadnieniu organ orzekający stwierdził, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zmienionej uchwałą tej Rady z dnia [...] nr [...] Gmina Z. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów obejmujących m.in. dzielnicę B. gdzie położona jest objęta wnioskiem działka nr [...] k.m. [...] obręb Z. Projekt planu jest w trakcie opracowywania i przewiduje się, że zostanie on uchwalony przed upływem dwunastu miesięcy. O nowym sposobie zagospodarowania i zabudowy przedmiotowej działki powinna zadecydować Rada Miejska, co uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W zażaleniu na to postanowienie E.W. wniosła o jego uchylenie i ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu zażalenia zarzuciła, że przesłanka zawieszenia nie została należycie i "rzetelnie" uzasadniona. W szczególności nie uwzględniono charakteru projektowanej inwestycji i istniejącego zagospodarowania terenu na którym położony jest jej objęty wnioskiem budynek mieszkalny. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. Pod taką zabudowę jest on też przeznaczony w projekcie opracowywanego planu. Wynik prac planistycznych nie będzie miał zatem wpływu na wnioskowaną przez nią modernizację i nadbudowę budynku. Zaawansowanie opracowywania planu nie pozwala przy tym na przyjęcie, że zostanie on uchwalony w ciągu 12 – tu miesięcy. W konsekwencji zawieszenie nie jest jej zdaniem celowe i prowadzi do nieuzasadnionego opóźnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podniosła nadto, że z uwagi na wadliwą, zniszczoną i spróchniałą aktualną konstrukcję dachu istnieje pilna potrzeba realizacji planowanych przez nią prac budowlanych. Za szybką realizacją inwestycji przemawia również konieczność pilnego zaspokojenia wzrastających potrzeb mieszkaniowych jej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, utrzymało orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytoczyło treść art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym i powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z 2 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1287/06/niepubl.) stwierdziło, że z przepisu tego nie wynikają żadne przesłanki od których uzależnione byłoby wydanie postanowienia o zawieszeniu. Wynika to z faktu, że przepis ten ma na celu ochronę interesu publicznego, poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania. W konsekwencji uznało SKO zawieszenie postępowania za zgodne z prawem. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO E.W. wniosła o jego uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 12 i art. 78 § 1 kpa, naruszeniem art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz z naruszeniem art. 6 i art. 51 – 61 ustawy o planowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi powtórzyła w ogólnym zarysie zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Zaakcentowała, iż do zarzutów tych SKO się nie odniosło. Powołała się również na potwierdzające jej racje stanowisko Komisji Polityki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienia organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego do ich podjęcia wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 11 maja 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) uregulowanego nimi zagadnienia wstępnego. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można odeprzeć też zarzutu skarżącej, że postanowienia te zostały wydane z naruszeniem art. 6 i art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Jakkolwiek zgodzić się trzeba z SKO, że z treści art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym nie wynikają konkretne przesłanki podjęcia postanowienia o zawieszeniu, to w żadnym wypadku nie upoważnia to zdaniem Sądu do stwierdzenia, że zawieszenie na podstawie tego przepisu może być dowolne, a taka konkluzja wpływa z uzasadnień postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniach tych, jak to zasadnie zarzuca skarżąca, nie wywiedziono praktycznie w ogóle jakie były przesłanki zawieszenia. Z treści art. 62 ust. 1 wynika, że organy właściwe w sprawie zagospodarowania przestrzennego mogą zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na przewidziany w tym przepisie okres. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że fakultatywność orzeczenia nie oznacza jego dowolności. To prowadzi zaś do bezpośredniego wniosku, że podjęcie takiego orzeczenia powinno być w sposób przekonywujący uzasadnione. Wymaga tego chociażby respektowanie zasad wynikających z treści art. 7 i art. 8 kpa. W szczególności przy podejmowaniu takiego orzeczenia organy powinny odpowiednio wyważyć potrzebę respektowania nie tylko interesu społecznego ale i słusznego interesu strony. Powinny mieć też na uwadze wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że co do zasady zawieszenie postępowania nie przyspiesza merytorycznego końcowego załatwienia sprawy o jakim mowa w art. 104 § 1 kpa. Organy winny brać również pod uwagę przy wydawaniu tego rodzaju orzeczeń wpadkowych specyfikę i przedmiot postępowania głównego. Właśnie w związku z tą specyfiką i przedmiotem została ukształtowana treść art. 62 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie nawiązuje ona bowiem do przynależnego gminnie władztwa planistycznego, które to uprawnienie jest realizowane głównie w następstwie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na kwestię tę zasadnie zwrócił uwagę NSA w powołanym przez SKO wyroku sygn. akt II OSK 1287/06. Chodzi mianowicie o to aby ewentualnie ustalony decyzją o warunkach zabudowy sposób zagospodarowania terenu nie odbiegał w sposób istotny czy też nie był sprzeczny z zamiarem wykorzystania przestrzeni w ewentualnie uchwalonym planie zagospodarowania. W tym kontekście należało zatem w pierwszej kolejności ustalić na gruncie niniejszej sprawy czy w toku prac planistycznych został opracowany projekt planu względnie jego założenia a jeżeli tak to jakie jest w nich proponowane wykorzystanie terenu objętego wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli prace planistyczne nie doszły do takiego etapu to celowym byłoby ustalenie dla tego terenu treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skoro zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Gdyby ustalenia te nie doprowadziły do odpowiedzi na pytanie jakie są zamierzenia co do tego terenu w mającym być uchwalonym planie, to organy powinny rozważyć czy za merytorycznym, szybkim rozpoznaniem wniosku nie przemawia charakter planowanej inwestycji oraz istniejący już sposób zagospodarowania terenu na którym ma być ona realizowana. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy charakter zainwestowania jest jednolity oraz dotyczy znacznego terenu o dużej intensywności zabudowy oraz gdy projektowana inwestycja nie zmierza w jakikolwiek sposób do zmiany charakteru istniejącego zagospodarowania ani też do zmiany jego istotnych elementów ( np. co do wysokości zabudowy). Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie gdy weźmie się pod uwagę, że budynek skarżącej położony jest niewątpliwie na terenie zabudowanym domami jednorodzinnymi, zaś zamierzenie inwestycyjne obejmuje praktycznie jedynie zmianę konstrukcji dachu budynku i jego adaptację na cele mieszkalne. Z materiału sprawy nie wynika zaś w jakikolwiek sposób aby gmina miała zamiar przeznaczyć ten teren pod całkowicie inne zagospodarowanie. W takim bowiem wypadku inne byłoby też co do żądania skarżącej stanowisko merytorycznej w tym przedmiocie Komisji Polityki Przestrzennej i Ochrony Środowiska RM w Z. ( kserokopia k 5 akt sądowych). Już tylko z powyższych rozważań wynika, że organy orzekające działając w ramach uznania administracyjnego powinny przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu, mieć na uwadze wiele okoliczności. Postanowienia podjęte bez ich uwzględnienia, rozważania i jakiegokolwiek omówienia zapadły zatem z naruszeniem powołanych wyżej przez Sąd przepisów oraz z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Skutkuje to uchyleniem postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211. Ponownie rozważając kwestie podstaw i zasadności zawieszenia postępowania uwzględnią organy orzekające naprowadzone wyżej okoliczności. su.