IV SA/Wr 382/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 127 § 3 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Z. R. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 19 stycznia 2015 r., nr [...] orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia tego Kolegium z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 18 grudnia 2014 r., powołując się na art. 154 § 1 k.p.a., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. m.in. o zmianę postanowienia Kolegium z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia 4 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Przedstawiając swoje stanowisko skarżący powołał się na uzasadnienie podania z dnia 8 grudnia 2014 r., w którym stwierdził m.in., że "(...) prawomocne postanowienie, które kończy sprawę co do istoty może być zmienione lub uchylone w razie zmiany okoliczności. Jest oczywistym, że można zmienić postanowienie w oparciu o art. 154 § 1 kpa, jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony i społeczny. (...) Jest więc w słusznym i uzasadnionym interesie, co wynika z ustawy o pomocy społecznej, zmiana postanowień (...) odmawiających wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 2 kpa z uwagi na powstałe zagrożenie dla życia i zdrowia rodziny oraz, że odmowa udzielenia pomocy nastąpiła w wyniku przestępstwa, które nie może być zakończone wyrokiem skazującym". Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 126 k.p.a., w zakresie dotyczącym postanowień, na które służy zażalenie, przewiduje możliwość zastosowania wyłącznie dwóch trybów nadzwyczajnych: stwierdzenia nieważności (art. 156 – 159 k.p.a.) oraz wznowienia postępowania (art. 145 – 152 k.p.a.). Nie jest natomiast możliwa zmiana bądź uchylenie takiego postanowienia w trybie art. 154, art. 155 i art. 161 k.p.a. Stąd też w ocenie organu pierwszej instancji niedopuszczalność prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...] stanowiło przesłankę przedmiotową do odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Pismem z dnia 25 marca 2015 r. skarżący wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzając, że "(...) Kolegium wbrew prawu odmawia mi wszczęcia postępowania na kolejnym przysługującym mi etapie – art. 235 k.p.a.". Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Uzasadniając swoje orzeczenie organ odwoławczy stwierdził, że skoro treść art. 126 k.p.a. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie postanowienia w trybie art. 154 k.p.a., to działaniem niezgodnym z prawem byłoby orzekanie przez Kolegium wbrew tej regulacji, ale zgodnie z żądaniem skarżącego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie skarżący domagał się stwierdzenia jego słusznego interesu do zmiany postanowienia w celu wznowienia postępowania w sprawie o zasiłek, gdyż w słusznym interesie strony jest zachowanie bezpieczeństwa i godnych warunków bytowych należnych mu jako człowiekowi. W ocenie skarżącego art. 126 k.p.a. dopuszcza możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej także postanowieniem, "(...) a że każde postanowienie nawet prawomocne może być zmienione w razie zmiany okoliczności, to dywagacje Kolegium nie mają sensu i prowadzą do obejścia prawa i tuszowania przestępstwa, które miało i ma nadal wpływ na orzeczenia organów administracyjnych i WSA". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie podkreślenia wymaga, że żądanie sporządzenia uzasadnienia w niniejszej sprawie zostało zgłoszone w terminie, albowiem odpis sentencji wyroku został skarżącemu doręczony w dniu 29 grudnia 2015 r., zaś wniosek o sporządzenie uzasadnienia wpłynął do tutejszego Sądu w dniu 30 grudnia 2015 r., a więc w terminie z art. 141 § 2 zd. 1 p.p.s.a., stanowiącego, że w sprawach w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Natomiast w myśl art. 139 § 4 p.p.s.a., odpis sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym doręcza się stronom, jeżeli uzasadnienia wyroku nie sporządza się z urzędu. W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 9 kwietnia 2015 r., nr [...] wydane na podstawie art. 61a k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, nie ulega jednak wątpliwości, że dotyczą one takich przypadków, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/14, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy okoliczność powołana przez Kolegium w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stanowi jedną z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. obligujących organ do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia. Zważywszy na fakt, że status skarżącego jako strony prowadzonego przez Kolegium postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...] nie budzi wątpliwości – jedyną problematyczną kwestią pozostaje więc ustalenie, czy przedstawiona przez organ okoliczność braku podstawy formalnej uprawniającej do przeprowadzania postępowania nadzwyczajnego będzie stanowiło inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący w podaniu inicjującym postępowanie administracyjne wystąpił z żądaniem zmiany postanowienia Kolegium z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...] w trybie art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie natomiast do treści art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z przywołanej regulacji wynika zatem, że w aktualnym stanie prawnym nie została przewidziana możliwość zmiany bądź uchylenia postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że brak takiej możliwości nie dotyczy tylko postanowień, od których przysługuje zażalenie i postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a., ale obejmuje wszystkie postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane zarówno przez przedstawicieli nauki prawa jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednoznacznie przyjmujących, że zawarcie w treści art. 126 k.p.a. odesłania do odpowiedniego stosowania wyłącznie przepisów o wznowieniu postępowania (art. 145 – 152 k.p.a.) i o stwierdzeniu nieważności (art. 156 – 159 k.p.a.) oznacza, że brak jest podstaw prawnych do odpowiedniego stosowania pozostałych trybów nadzwyczajnych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, lecz nie wymienionych w art. 126 k.p.a., a więc zmiany bądź uchylenia postanowienia na podstawie art. 154, art. 155 oraz art. 161 k.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2015 r., s. 640; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 289/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2932/01, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto – jak wskazano w ostatnim z przywołanych orzeczeń – wydanie w związku z tym postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności jako wydanego bez podstawy prawnej. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że każde postanowienie organu administracji publicznej (nawet prawomocne) może być zmienione w razie zmiany okoliczności sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle do tego zagadnienia się nie odnoszą, stwierdzając jedynie, że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.). Ocena skarżącego niewątpliwie nawiązuje natomiast do regulacji art. 165 p.p.s.a., w myśl której postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Podkreślić jednak należy, że nie można w sposób dowolny korzystać z instytucji procedury sądowoadministracyjnej w toku postępowania administracyjnego, gdyż obie ustawy procesowe odnoszą się do zupełnie innych płaszczyzn działania. Przepis art. 165 p.p.s.a. znajdować będzie zatem zastosowanie wyłącznie do niektórych postanowień wydanych w toku postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym. Nie będzie mógł on natomiast stanowić podstawy do zmiany bądź uchylenia postanowienia wydanego w ramach postępowania administracyjnego. Na podstawie przywołanych okoliczności należało zatem przyjąć, że ocena prawna dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie, wyrażona w zakwestionowanym postanowieniu Kolegium, okazała się prawidłowa. Nie można bowiem z pominięciem treści obowiązujących przepisów – w tym wypadku art. 126 k.p.a. – prowadzić postępowań, w sytuacji gdy przepisy te takiej możliwości nie przewidują. Stąd też, jeżeli brak jest normy procesowej dopuszczającej prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie art. 154 k.p.a. w odniesieniu do postanowień organów administracji publicznej, to tym samym wszczęcie postępowania administracyjnego w takich sprawach jest niedopuszczalne, a przesłanka ta stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Podsumowując powyższe rozważania należało stwierdzić, że wszczęcie postępowania w sprawie zmiany postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...] w świetle obowiązujących przepisów (art. 154 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.) okazało się niedopuszczalne. Wydanie zatem przez Kolegium orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie było konieczne i uzasadnione. W tych okolicznościach skargę należało oddalić, działając w tym względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a.