II SA/Ol 642/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 27 marca 2020 r., nr 11/VIII/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych będących w zarządzie Gminy Braniewo na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg I. stwierdza nieważność § 3 pkt 6 uchwały w zakresie wyrazu "kalendarzowy"; II. odrzuca skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Braniewie (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy Braniewo (organ) z dnia 27 marca 2020 r., Nr 11/VIII/2020, w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych będących w zarządzie Gminy Braniewo na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w części dotyczącej § 3 pkt 6 i § 4 pkt 2 uchwały. Skarżący zarzucił zakwestionowanej uchwale istotne naruszenie: art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, dalej: u.d.p.) poprzez przekroczenie w § 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej, która uprawnia wyłącznie do określenia wysokości stawki i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przy użyciu parametrów wykraczających poza upoważnienie ustawowe, w postaci roku kalendarzowego w miejsce parametru normatywnego w postaci roku; istotne naruszenie art. 40 ust 3 u.d.p. poprzez ustalenie zerowej stawki opłaty w § 4 pkt 2 uchwały za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o Gminie Braniewo, Gminie Miasta Braniewa, Powiecie Braniewskim lub Województwie Warmińsko - Mazurskim w postaci planów, tablic, plansz itp., podczas gdy ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, a zerowa stawka opłaty posiada taki charakter, Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 3 pkt 6 uchwały i zwrotu "kalendarzowego" oraz § 4 pkt 2 uchwały W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że w § 3 pkt 6 wprowadzono zapis, iż roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim oraz, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat oblicza się proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W § 4 pkt 2 ustalono natomiast zerową stawkę opłaty za umieszczenie reklam zawierających informacji o Gminie Braniewo, Gminie Miasta Braniewa, Powiecie Braniewskim lub Województwie Warmińsko - Mazurskim w postaci planów, tablic, plansz itp. Z art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika, że rada została uprawniona do ustalenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok. Delegacja ustawowa nie odnosi się zatem do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lecz jedynie do "roku". Dodanie w § 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Pojęcie "rok", o którym mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p. nie musi odpowiadać pojęciu "rok kalendarzowy", które to pojęcie obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na dzień 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upływać z końcem roku kalendarzowego, tj. z dniem 31 grudnia lecz w jego trakcie. Organ poprzez dodanie wyrażenia "kalendarzowy" wykroczył zatem poza przyznane mu kompetencje, co stanowi istotne naruszenie prawa. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 40 ust 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Tymczasem w § 4 pkt 2 ustalono zerową stawkę opłaty za umieszczenie reklam zawierających informacje o Gminie Braniewo, Gminie Miasta Braniewa, Powiecie Braniewskim lub Województwie Warmińsko - Mazurskim w postaci planów, tablic, plansz itp. Wobec tego, że ustawa w zakresie opłaty za zajęcie pasa drogowego nie przewiduje możliwości zwolnienia z tej opłaty wprowadzenie stawki zerowej, a więc de facto zwolnienia z opłaty stanowi przekroczenie delegacji. Podniósł, że ww. zwolnienie ma charakter zwolnienia podmiotowego gdyż dotyczy ściśle ograniczonego kręgu podmiotów, których treść ściśle dotyczy, co narusza art. 40 § 9 pkt 5 ustawy, który mówi o rodzaju urządzeń lub obiektów a nie ich właścicielu czy podmiocie którego ta tablica dotyczy. Kryterium treści tablic stanowi dodatkowe zróżnicowanie stawek opłat poprzez wprowadzanie dodatkowych kryteriów nieznanych ustawie. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu podniósł, że zaskarżona uchwała była w zakresie § 4 pkt 2 przedmiotem postępowania nadzorczego. Wojewoda Warmińsko-Mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 18 maja 2020 r. stwierdził nieważność § 4 ust. 2 uchwały Rady Gminy Braniewo z dnia 27 marca 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych będących zarządzie Gminy Braniewo na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Województwa Warmińsko Mazurskiego z 2020 r., poz. 2242). Organ nadzoru uznał, iż wskazany przepis, w którym Rada przewidziała zerową stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej), rażąco narusza ww. art. 40 ust. 8 u.d.p., co skutkowało koniecznością wyeliminowania ww. postanowienia z obrotu prawnego. W odniesieniu natomiast zaskarżenia § 3 pkt 6 uchwały pełnomocnik organu pozostawił sposób rozpoznania skargi do oceny Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, poodejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego, traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (patrz: wyrok NSA z 5 września 2017 r., sygn. I OSK 124/17, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Wskazany przepis w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym a ogólnie do "roku." Zatem wprowadzenie w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Takie stanowisko wyraziły sądy administracyjne: w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. III SA/Po 274/18; Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 27 października 2010 r. sygn., II SA/Go 516/10; w Białymstoku w wyroku z 29 listopada 2018 r., sygn. II SA/Bk 616/18 oraz z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 735/20 (CBOSA). Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis Konstytucji wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy. Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwej normy prawa miejscowego. Z tych przyczyn na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd skargę uwzględnił, stwierdzając nieważność § 3 pkt 6 w zakresie wyrazu "kalendarzowy" zaskarżonej uchwały. Odnosząc się natomiast do wniosku skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności § 4 pkt 2 uchwały trzeba odnotować, że zaskarżona uchwała z 27 marca 2020 r., Nr 11/VIII/2020, Rady Gminy Braniewo w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych będących w zarządzie Gminy Braniewo na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg była przedmiotem kontroli nadzorczej sprawowanej przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 18 maja 2020 r., Nr PN.4131.198.2020, od którego Rada nie składała skargi do sądu administracyjnego, Wojewoda stwierdził nieważność § 4 ust. 2 uchwały. Wskazany przepis został również zaskarżony w niniejszej sprawie przez Prokuratora. Dlatego w tym zakresie skargę Prokuratora należało odrzucić. Skarga do sądu administracyjnego jest bowiem dopuszczalna jedynie na akty istniejące w obrocie prawnym w dacie wniesienia skargi, a nadto na te, które nie zostały wyeliminowane z porządku prawnego ze skutkiem od daty ich wejścia w życie. Musi bowiem istnieć przedmiot zaskarżenia, który mógłby podlegać kontroli sądu administracyjnego. Skoro więc przepis § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały został wyeliminowany z obrotu prawnego z dniem 18 maja 2020 r. ze skutkiem ex tunc, to wnosząc skargę 28 października 2021 r. (taka data znajduje się na skardze) Prokurator zaskarżył nieistniejące zapisy uchwały, co czyni skargę niedopuszczalną, a przez to podlegającą odrzuceniu, o czym Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez pełnomocnika organu.