II OSK 1932/10

SENTENCJA Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mariola Kowalska ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 91/10 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r., sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, skargę oddalił. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wybudowania obiektu stanowiącego własność T. i D. K., zlokalizowanego w G. na działce nr [...]. W jej uzasadnieniu organ powołał się na oświadczenie T. K., iż domek letniskowy znajdujący się na działce nr [...] nabył w dniu 9 października 1998 r. od poprzedniego właściciela E. P.. Równocześnie organ wyjaśnił, że sprawa samowolnego wybudowania przez E. P. obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w G. została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta Gminy Kościerzyna nr [...] z dnia [...] września 1976 r. w części dotyczącej rozbiórki obiektów, w tym będącego w budowie domku letniskowego należącego do E. P.. Wykonanie powyższej decyzji podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Upomnieniem z dnia 20 września 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, działając jako organ egzekucyjny, wezwał D. i T. K. do rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w G.. Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w administracji dotyczące wykonania ww. obowiązku. W piśmie z dnia 11 maja 2007 r., D. i T. K. zgłosili zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wskazując, że domagają się wstrzymania postępowania egzekucyjnego wobec nieistnienie podstawy prawnej obowiązku o charakterze niepieniężnym tj. decyzji z dnia [...] września 1976 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 – zwanej dalej ustawa Prawo budowlane) oraz art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 Nr 36 poz. 161 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.e.a.) oddalił zarzuty zgłoszone przez D. K. i T. K.. W zażaleniu od powyższego postanowienia zobowiązani domagali się ponownego rozpatrzenia sprawy wskazując przy tym, że niska szkodliwość społeczna samowolnej zabudowy daje organom nadzoru budowlanego możliwość wyrażenia zgody na warunkowe pozostawienie obiektu, aż do jego samoistnego unicestwienia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. nie znajdując podstaw prawnych do jego zmiany lub uchylenia. Organ wyjaśnił równocześnie, że nie ma podstaw prawnych do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, wszczętego w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w G.. Argumenty podnoszone przez T. i D. K. w zarzutach dotyczą w istocie postępowania umorzonego decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Podstawy prawne zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wyliczone w art. 33 u.p.e.a. zaś te sformułowane przez T. i D. K. nie mieszczą się w dyspozycji przywołanego przepisu. W skardze na powyższe postanowienie T. K. domagał się uchylenia obu postanowień oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania, zarzucając organom naruszenie art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 34 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi T. K. powołał się na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2003 r. a dotyczące Reginy Warzechy, gdzie jak wskazał w identycznym stanie prawnym i faktycznym organ orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego na tej samej co skarżącego działce budowlanej nr [...] w Gołubiu. Zdaniem skarżącego niedopuszczalna jest sytuacja, w której nakazano mu rozbiórkę jego domku letniskowego podczas gdy równocześnie inny domek letniskowy położone na tej samej działce jest chroniony prawem. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2010 r. skarżący T. K. wniósł o zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późń zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji będących podstawą prowadzonej egzekucji. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek T. K. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. oddalił skargę T. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że środki ochrony prawnej przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu, w tym zarzuty, prawo zgłoszenia których służy zobowiązanemu, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania. Nie służą one natomiast do weryfikacji ostatecznych decyzji czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Powyższą zasadę wyraża art. 29 § 1 u.p.e.a., stanowiący, iż organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości jej wszczęcia tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem. Zgodnie z art. 15 u.p.e.a. egzekucja administracyjne może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jest oczywistym też, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, iż nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. W sprawie niniejszej kwestia dopuszczalności wszczęcia egzekucji jest oczywista. Następnie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż podstawą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog zawarty jest w art. 33 u.p.e.a. Skarżący w swoich zarzutach podniósł okoliczności, które jak trafnie uznały organy egzekucyjne obu instancji, nie mieszczą się w żadnej z ustawowych podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 ustawy egzekucyjnej. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sąd wskazał natomiast, iż w istocie nie zmierzają one do wykazania bezprawności zaskarżonego postanowienia, zaś Sąd nie ma obowiązku badania treści rozstrzygnięć zapadłych w innych sprawach nawet wówczas, gdy są to sprawy podobne. Takie badanie sprowadzałoby się w istocie do kwestionowania prawidłowość decyzji o nakazie rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. K. wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania sądowego, tj. art. 125. § 1 pkt 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że przed wydaniem wyroku w sprawie zachodziła okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie. A brak zawieszenia postępowania skutkował przedwczesnym wydaniem wyroku i w konsekwencji może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę majątkową. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że okoliczności sprawy dotyczącej rozbiórki znane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku dowodzą, że zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było uzasadnione. Przed wydaniem zaskarżonego wyroku Sąd dysponował wiedzą o tym, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż stosowne decyzje będące formalnym źródłem egzekucji są nieważne. Nieważność zaś decyzji winno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. W dniu 29 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie pominął powyżej opisane okoliczności i błędnie wydał wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Z tego powodu istnieje wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Oceniając sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny. Podkreślenia wymaga, że zarzut braku zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., aby mógł zostać uznany za skuteczny musi być skorelowany z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, przy jednoczesnym założeniu, że brak zawieszenia postępowania sądowego mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na odmienne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Tak rozumianego naruszenia ww. przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie dostrzegł. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż w przepisie tym chodzi o sytuację, w której występuje zagadnienie prejudycjalne pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznawaną sprawą, a sąd nie jest władny samodzielnie tego zagadnienia rozstrzygnąć, przy czym celowość zawieszenia postępowania pozostawiona jest ocenie tegoż sądu. Wskazuje się również, że uruchomienie nadzwyczajnych środków, zmierzających do wzruszenia decyzji administracyjnych, nie daje podstaw do przerwania postępowania egzekucyjnego, a rozpoznanie wniosku wszczynającego postępowanie nadzwyczajne nie stanowi zagadnienia wstępnego. Natomiast ewentualny pozytywny efekt tego wniosku może być podstawą do wznowienia postępowania w sprawie (zob. np. wyrok NSA z 6 marca 2001 r., sygn. akt III SA 47/00, LEX nr 50361; wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 1636/99, LEX nr 49798; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt FSK 299/07, LEX nr 471086). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej spraw stwierdzić należy, że wystąpienie przez skarżącego z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji orzekających o rozbiórce nie stanowiło dla niniejszej sprawy - której przedmiot stanowiły zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego - zagadnienia wstępnego koniecznego do rozpoznania wniesionej przez skarżącego skargi na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. Zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, zawarty w piśmie z dnia 26 kwietnia 2010 r. i wydał wyrok w sprawie. Dodatkowo, należy podnieść, iż Sąd wojewódzki zasadnie wskazał uzasadniając zaskarżony wyrok, że środki ochrony prawnej przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu, w tym zarzuty, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego. Nie służą one natomiast do weryfikacji ostatecznych decyzji czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Powyższą zasadę wyraża art. 29 § 1 u.p.e.a., stanowiący, iż organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Natomiast, podstawą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog zawarty jest w art. 33 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy, należało uznać skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.