II OSK 1495/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1506/17 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1506/17, oddalił skargę W.K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] orzekającą w pkt 1 o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego użytki rolne o powierzchni 0,0303 ha w RII na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], zajętego pod drogę wewnętrzną. Sprawcą wyłączenia jest skarżący; w pkt 2 ustalającą wobec skarżącego należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu określonego w pkt 1 decyzji w kwocie 12 628 zł 24 gr., a następnie zwalniającą skarżącego z obowiązku jej uiszczenia; w pkt 3 ustalającą wobec skarżącego opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu o pow. 0,0303 ha w RII w kwocie 1 262 zł 82 gr płatną przez okres 10 lat począwszy od 2018 do 2027 roku. Sąd I instancji uznał za prawidłowe zastosowanie przez organy obu instancji przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: uogrl). Podkreślił, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl, ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Temu założeniu służą rozbudowane regulacje ustawy, przewidujące m.in. sformalizowany tryb uzyskiwania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Uzyskanie przez inwestora takiej decyzji nie jest równoznaczne z tym, że będzie on - bez narażania się na możliwość ustalenia opłaty rocznej - uprawniony do dalszego, dowolnego modyfikowania zakresu wyłączenia gruntu. Mając powyższe na uwadze wskazano, że z uzyskanej przez skarżącego decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej wynikało, iż decyzja ta zezwalała na wyłączenie z produkcji rolniczej ściśle określonej powierzchni gruntu pod konkretnie wskazane cele. I tak, grunt RII o powierzchni 0,2470 ha wyłączony został na cel budowy 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast grunt RII o pow. 0,035 ha wyłączony został jedynie na cele budowy drogi dojazdowej na działkach nr [...][...][...]. Z ustaleń organów wynika, że ta droga dojazdowa została zrealizowana na działce nr [...] (powstałej w wyniku scalenia działek i kolejnego podziału), która ma powierzchnię 0,0635 ha. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że określone w powyższej decyzji Starosty [...] "dwukierunkowe" wyłączenie gruntów (tj. na cel budowy domów oraz odrębne na cel budowy drogi) – nie uprawniało inwestora do dowolnego modyfikowania zakresu tego wyłączenia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że skarżący był uprawniony do "przeniesienia" wyłączonego z produkcji terenu między każdym z celów inwestycyjnych wskazanych w decyzji Starosty (budowa budynków mieszkalnych i budowa drogi wewnętrznej). Skoro grunt faktycznie wydzielony i zajęty pod drogę stanowił 0,0653 ha, zaś zezwoleniem na wyłączenie z produkcji objęto powierzchnię 0,0350 ha, to różnica między tymi wartościami wynosi 0,0303 ha. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 12a uogrl, Sąd I instancji stwierdził, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do wyłączenia na cele budownictwa mieszkaniowego - polegającego na budowie budynku jednorodzinnego na powierzchni do 0,05 ha. Bez względu zatem na akcentowane przez skarżącego różne możliwości rozumienia pojęcia "budownictwa mieszkaniowego" powyższy przepis i tak nie będzie miał w kontrolowanej sprawie w ogóle zastosowania. Inwestor zrealizował bowiem 5 budynków jednorodzinnych. Wartość ta zatem znacznie przekracza wskazany w cytowanym wyżej przepisie współczynnik powierzchni, od którego nie istnieje obowiązek uiszczania opłat rocznych ("do 0,05 ha"). 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej Kpa) poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że na skutek decyzji z [...] lipca 2016 r. Wójta Gminy [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,2945 ha objętej księgą wieczystą nr [...]położonej w obrębie Bosutów, gmina Zielonki na działki nr: [...], [...][...][...], [...][...][...], [...][...], [...], [...] działki te zostały wydzielone pod budynki mieszkalne a działka nr [...] o powierzchni 0,0653 ha pod mający w przyszłości powstać ciąg komunikacyjny dla ww. budynków mieszkalnych i jednocześnie doszło do zmiany w ewidencji gruntów przeznaczenia wszystkich działek na działki o klasyfikacji B (Tereny mieszkalne), a więc utwardzenie drogi na całości działki nr [...] w listopadzie 2016 r. nastąpiło w całości po zakończeniu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę ([...] września 2016 r.) i nie wymagało wyłączenia z produkcji rolniczej zgodnie z art. 11 uogrl (grunty były w całości budowlane - B); b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 140 Kpa poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że organy administracyjne rozpoznające sprawę nie dokonały ustalenia mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. ustalenia daty faktycznego utwardzenia drogi na działce nr [...], co faktycznie nastąpiło w listopadzie 2016 r. po zakończeniu realizacji inwestycji zgodnie z projektem budowlanym, zgodnie z ww. decyzją z Starosty [...] i zgodnie z treścią ewidencji gruntów, czego konsekwencją jest brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 uogrl, a postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe. 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 12a uogrl poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkalnego obejmuje wyłącznie powierzchnię znajdującą się pod budynkami, bez towarzyszącej im infrastruktury, podczas gdy wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkalnego powinno obejmować taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, a zatem powierzchnię pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę, w tym urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi tj. podwórza, dojazdy, przejścia, miejsca parkingowe, przydomowe place gier i zabaw, a także ogródki przydomowe; b) art. 12a uogrl poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyłączenie obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego należy odnosić do sumy wszystkich budynków jednorodzinnych, podczas gdy prawidłowe jest jego odniesienie do każdego budynku jednorodzinnego osobno, a wówczas w niniejszej sprawie każdy budynek mieszkalny wraz z powierzchnią pod budynkiem i towarzyszącą mu infrastrukturą nie przekracza współczynnika powierzchni 0,05 ha; c) art. 28 ust. 2 uogrl w zw. z art. 11 uogrl poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że możliwe jest wyłączenie z produkcji rolniczej części gruntu, który jest już oznaczony w ewidencji gruntów jako użytek B tj. tereny mieszkaniowe, podczas gdy nie stanowi on gruntu rolnego w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jego wyłączenie z produkcji rolniczej nie jest możliwe; d) art. 28 ust. 2 uogrl poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sama zmiana w ewidencji gruntów, dokonana na skutek scalenia a następnie nowego podziału tych samych działek, które objęte były decyzją o wyłączeniu, może stanowić wyłączną i jedyną podstawę do dokonania ustaleń, iż doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej bez decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej; e) art. 28 ust. 2 uogrl poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wyłączenie przez skarżącego gruntu stanowiącego użytki rolne RII o powierzchni 0,0303 ha na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] nastąpiło "bez decyzji o wyłączeniu", pomimo że te same grunty były przedmiotem wyłączenia w decyzji o wyłączeniu. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Zarzuty naruszenia art. 12a uogrl są nieusprawiedliwione, bowiem Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Zgodnie z powyższą regulacją obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji) nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego, ale jest ograniczony do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. W świetle wskazanego przepisu zwolnienie z uiszczania należności i opłat jest ograniczone wyłącznie do budynku, a nie zaś do szeroko rozumianego budownictwa mieszkaniowego. Przepis ten zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek. Nie przewiduje zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne) i pozostałych elementów infrastruktury mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 161/20). W związku z tym powołany przepis nie mógł w ogóle stanowić podstawy do wyłączenia obowiązku uiszczenia opłat z tytułu wyłączenia w odniesieniu do drogi dojazdowej zrealizowanej na działce nr [...]. Tym samym bezcelowe jest w ramach niniejszej sprawy odnoszenie się do kwestii czy przepis ten należy odnosić do sumy wszystkich budynków jednorodzinnych czy też każdego budynku jednorodzinnego osobno. 3.4. Biorąc pod uwagę powyższą wykładnię art. 12a uogrl, stwierdzić należy, że pozostałe trzy zarzuty prawa materialnego wskazują na błędne rozumienie w skardze kasacyjnej zdarzenia jakim jest wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej i relacji pomiędzy tym zdarzeniem a zatwierdzeniem podziału geodezyjnego nieruchomości. Wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej wbrew treści wydanego zezwolenia ma charakter faktyczny. Skoro ww. działka w ewidencji gruntu była pierwotnie oznaczona jako użytek rolny, to urządzenie na niej drogi wewnętrznej stanowiło faktyczne wyłączenie. Przy czym zakres tego wyłączenia nie pokrywał się ze zgodą udzieloną przez Starostę. Decyzja o zatwierdzeniu podziału wydawana w trybie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) w żaden sposób nie modyfikuje treści takiej zgody. Natomiast sporządzany w ramach "dokumentacji podziałowej" wykaz zmian gruntowych nie oznacza, że grunt oznaczony jako "B" czy "dr" został wyłączony z produkcji rolniczej zgodnie z prawem. Wykaz zmian gruntowych odzwierciedla jedynie stan faktyczny na gruncie. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywiste, że to właśnie urządzając drogę dojazdową, skarżący dokonał faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Wbrew stanowisku skarżącego, decyzja z 20 lipca 2016 r., którą Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w żaden sposób nie zmodyfikowała treści zgody na wyłączenie. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym w sposób klarowny, że samowolna modyfikacja zakresu decyzji o wyłączeniu przez skarżącego nie mieści się w zakresie dyspozycji art. 28 ust. 2 uogrl. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył tak art. 28 ust. 2 uogrl samodzielnie jak i w związku z art. 11 uogrl. 3.5. W świetle niezasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie został naruszony art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 140 Kpa poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, ponieważ decyzja o zatwierdzeniu podziału nie ma znaczenia dla kwestii faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, a okoliczność, że faktycznie wyłączenie nastąpiło w listopadzie 2016 r. nie oznaczała braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 uogrl. Ponadto stan faktyczny sprawy i powierzchnia faktycznie dokonanego wyłączenia jest w sprawie oczywista. 3.6. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.