I GZ 407/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r.; sygn. akt V SA/Wa 731/20 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 731/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił wniosek S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji. Strona nie nabyła na mocy zaskarżonej decyzji żadnych uprawnień, jak również nie zostały na nią nałożone żadne obowiązki. Takie rozstrzygnięcie nie wymaga zatem wykonania i nie nadaje się do wykonania, w tym w szczególności w drodze przymusu, nie może więc spowodować bezpośrednich zagrożeń w postaci wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza to, że wniosek o wstrzymanie jej wykonalności nie może zostać uwzględniony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona, wskazując że zaskarżone postanowienie jest błędne, a zaskarżona decyzja narusza jej interes. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Przesłanki powyżej wskazane nie zachodzą w niniejszej sprawie przede wszystkim z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76, postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12). W rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja orzekająca o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie rodzi po stronie adresatki żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ono przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Nie doszło zatem w sprawie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a wydane rozstrzygnięcie organu ze względu na jego przedmiot, nie podlega wykonaniu. Wskazać należy, że wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można mówić o wykonywaniu decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ nie ma ona przedmiotu (materii) wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, iż nie kwalifikuje się do wykonania większość orzeczeń rozstrzygających określone kwestie proceduralne w toku postępowania administracyjnego, a więc nieprzyznające uprawnień i nie nakładające obowiązków, które wymagałyby wykonania, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ze wskazanych powodów NSA na podstawie art. 184 w związku art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.