I SA/Wa 736/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących K. K. i P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] , utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] , uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , w prawo własności. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i sformułowanej ocenie prawnej. Nieruchomość przy ul. [...] w W., oznaczona jako działka ew. nr [...] stanowi własność W. . Według danych z ewidencji gruntów i budynków zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Jego użytkownikiem wieczystym jest P. K. i K. K. . Z prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że zarówno w dniu [...] stycznia 2019 r., jak i obecnie, nieruchomość stanowi siedzibę następujących podmiotów: [...] Sp. z o.o., [...] Spółka Akcyjna w likwidacji. Wykreślenie Spółki Akcyjnej [...] z rejestru nastąpiło z dniem [...] listopada 2019 r., natomiast Spółka z o.o. [...] z dniem [...] listopada 2019 r. zmieniła adres działalności. Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. K. K. i P. K. wystąpili o wydanie, na podstawie art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.) dalej: "ustawa przekształceniowa", zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. przynależnego im prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W., w prawo własności. W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezydent [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2020 r., odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Wskazując na istotę postępowania o wydanie zaświadczenia uregulowanego w art. 217 i n. k.p.a., w tym ograniczony zakres możliwości prowadzenia w jego ramach postępowania wyjaśniającego, organy zwracały uwagę, że zaistnienie wątpliwości co do stanu jaki miałby zostać nim potwierdzony wyklucza możliwość wydania zaświadczenia o żądanej treści. Takie zaś wątpliwości stwierdzono w sprawie wobec ustalenia, że pomimo pierwotnego mieszkaniowego charakteru zabudowy istniejącej na gruncie nieruchomości przy ul. [...] w W. , w dacie istotnej dla rozstrzygnięcia, tj. 1 stycznia 2019 r., była ona w całości lub części wykorzystywana na cele niemieszkalne (prowadzenia działalności gospodarczej). Tymczasem przewidziane ustawą z 20 lipca 2018 r. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje w stosunku do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Kolegium stwierdziło także, że podnoszone przez skarżących wykreślenie spółki akcyjnej oraz zmiana adresu działalności spółki z o.o. miały miejsce po dniu 1 stycznia 2019 r., zatem nie mają wpływu na treść postanowienia Prezydenta, które dotyczy stanu na 1 stycznia 2019 r. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. K. K. i P. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając je w całości. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że organ dokonał błędnej wykładni definicji budynku mieszkalnego. Przywołując treść art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1978 r. Prawo budowlane podnieśli, że budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości spełnia przesłanki definicji ustawowej budynku mieszkalnego bowiem nieruchomość jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym mieszkalnym i pełni funkcję mieszkaniową, a jej właściciele mieszkają na terenie nieruchomości. Podnieśli także, że zaspokaja ona potrzeby mieszkaniowe wnioskodawców i jest to funkcja dominująca. Wskazali, że zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków obiekt znajdujący się na terenie nieruchomości pełni funkcję mieszkaniową i nigdy nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości. Również w księdze wieczystej zapisane jest, że budynek zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości to segment mieszkalny i nie toczy się sprawa z powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący stwierdzili również, że dokonali rejestracji siedziby dwóch spółek pod adresem nieruchomości, jednakże działalność gospodarcza nie była wykonywana na jej terenie. Podkreślili, że podmioty gospodarcze korzystały jedynie z adresu dla celów ich rejestracji oraz celów korespondencyjnych. Jednocześnie wskazali, że zarząd spółki [...] złożył w lutym 2019 r. wniosek do KRS o zmianę adresu, który został uwzględniony [...] listopada 2019 r., a nowy adres spółki zarejestrowany. Natomiast dla spółki [...] S.A. w likwidacji przed dniem 1 stycznia 2019 r. została rozpoczęta likwidacja i tym, samym spółka nie prowadziła na terenie nieruchomości żadnej działalności gospodarczej – proces likwidacji został zakończony [...] listopada 2019 r., a spółka wykreślona z rejestru. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Przekształcenie praw przynależnych do tego rodzaju gruntów, po myśli art. 1 ust. 1 powołanej ustawy następuje ex lege z dniem 1 stycznia 2019 r. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zaś – na co słusznie zwracały uwagę organy, a czego skarżący nie kwestionują - jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym – w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Na taki sporny stan faktyczny mający się wyłaniać z dokumentów zgromadzonych w sprawie powoływały się organy, odmawiając wydania zaświadczenia. W ocenie Kolegium, a wcześniej Prezydenta [...] , istnieją bowiem wątpliwości co do funkcji budynku posadowionego na gruncie działki ew. nr [...] przy ul. [...] , realizowanej na dzień 1 stycznia 2019 r., a tym samym możliwości uznania nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Z jednej bowiem strony z informacji z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka stanowi użytek mieszkaniowy, oznaczony symbolem [...], a wzniesiony na niej budynek zaliczony został wedle Klasyfikacji Środków Trwałych do kategorii "budynków mieszkalnych" (vide informacja z kartoteki budynku) . Z drugiej zaś z prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego w dacie miarodajnej dla przekształcenia wykazywany był jako siedziba podmiotów gospodarczych: [...] Sp. z o.o. i [...] S.A. Stanowisko prezentowane przez organy oparte jest jednak na wadliwej interpretacji art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, polegającej na uznaniu, że "zabudowanymi na cele mieszkaniowe" w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie te grunty, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień 1 stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczbą lokali mieszkalnych) i w ten sposób faktycznie wówczas wykorzystywane. Tymczasem z ujętej w art. 1 ust. 2 definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że relewantny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza zresztą objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilka takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r.). Pogląd ten jest zdaniem sądu aktualny także w przypadku budynków jednorodzinnych, których prawną definicję zawiera art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186)., uznając za nie budynki wolno stojące albo budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest natomiast organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Względnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowania. To on zatem, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przeksztłceniowej, tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków. Jeśli zatem - jak w rozpoznawanej sprawie – owa ewidencja, oparta na dokumentacji architektoniczno-budowlanej, wskazuje na zabudowę działki nr [...] z obrębu [...] budynkiem mieszkalnym, to brak jest podstaw by w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, ten charakter zabudowy kwestionować. Nie sposób więc także z samego faktu wskazania budynku jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej w Krajowym Rejestrze Sądowym wyprowadzić konkluzji, że zabudowany nim grunt nie podlega działaniu ustawy przekształceniowej, względnie istnieją w tym przedmiocie istotne wątpliwości, których wyjaśnienie w postępowaniu o wydanie zaświadczenie jest niedopuszczalne. Formułując zatem tego rodzaju wnioski, zarówno Kolegium, jaki i Prezydent [...] dokonali błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, w efekcie czego zrekonstruowały stan faktyczny sprawy w sposób wadliwy, co wykluczało możliwość podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei prowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć w świetle danych ewidencyjnych dostępnych organowi brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika by w stosunku do niej zachodziły okoliczności opisane w art. 3, wyłączające ją spod działania ustawy. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, weźmie pod uwagę dane rejestrowe wskazujące na charakter budynku posadowionego na gruncie działki nr [...].