II OSK 2263/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 317/20 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 317/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2020 r. którą uchylono decyzję Wójta Gminy Bartoszyce z dnia [...] grudnia 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obr. nr [...], gmina B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: 1. art 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, że Wójt Gminy Bartoszyce nie zebrał materiału dowodowego w całości i nie przeanalizował go prawidłowo; 2. § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt. 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez bezpodstawne uznanie, że informacje zawarte we wniosku Skarżącej były niewystarczające do prawidłowej oceny przedsięwzięcia; 3. § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 Rozporządzenia z 2010 r. w zw. 2 § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 Rozporządzenia z 2019, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wskazane przepisy, mogą stanowić podstawę do sumowania parametrów planowanej inwestycji, niezgodnie z jednoznacznymi przepisami Rozporządzenia z 2010 i Rozporządzenia z 2019, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny, w sytuacji gdy planowana stacja bazowa jest jedyną tego rodzaju instalacją na analizowanym obszarze, a w ramach instalacji planowane jest po jednej antenie na każdy z sektorów - zatem nie zachodzą przesłanki do zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia z 2010 i Rozporządzenia z 2019; 4. art. 71 i 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej zwanej Ustawą Środowiskową) – w zw. 2 § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 Rozporządzenia z 2010 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia z 2019 - poprzez bezpodstawne uznanie, że Skarżącą obowiązuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a na terenie tej działki nie znajduje się inwestycja taka jak inwestycja Skarżącej; 5. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia z2010 § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia z 2019 oraz przepisów Ustawy Środowiskowej - poprzez narzucenie obowiązku zbadania parametrów, które nie są przewidziane w Rozporządzeniu z 2010 i Rozporządzeniu z 2019, w szczególności uwzględnienia kumulowania promieniowania urządzeń Skarżącej nie znajdujących się w ramach zakładu/działki/obiektu, na jakim planowana jest inwestycja, jak również parametrów przedsięwzięcia nie wskazanych we wniosku; II. naruszenie prawa procesowego - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji określonego w ustawie środka kontroli legalności i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), mimo zaistnienia przesłanki do jej uchylenia. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpatrzenie sprawy na rozprawie nie mógł być uwzględniony, bowiem z godnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych stwierdzić trzeba, że całkowicie nietrafny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim zaakcentować należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek zgodnie z art. 64e p.p.s.a. ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikają uwarunkowania prawne i faktyczne determinujące uchylenie decyzji organu pierwszej instancji celem wyjaśnienia, czy planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ma charakter przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd Wojewódzki weryfikując stanowisko organu odwoławczego wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wywodząc z nich - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - obowiązek zbadania przez organ w niniejszej sprawie poszczególnych parametrów technicznych przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o jej wpływie na środowisko, konkretnie 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne: 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. II OSK 104/13; 16 czerwca 2015 r. 2015 r. II OSK 2706/13; 29 września 2015 r. II OSK 139/14). Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że dopiero określenie wymienionych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności dotyczących jej lokalizacji, zwłaszcza względem miejsc dostępnych dla ludzi, pozwoli na dokonanie właściwej kwalifikacji planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Dodatkowo Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że dla oceny oddziaływania danego obiektu na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Powyższe ocena Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wielokrotnie wskazywano że prawidłowe ustalenie wpływu na środowisko danej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uprzedniego zbadania, czy ewentualne nakładanie się, bądź nachodzenie wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny nie spowoduje, że moc promieniowania przekroczy warunki dopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. II OSK 104/13; 16 czerwca 2015 r. 2015 r. II OSK 2706/13; 29 września 2015 r. II OSK 139/14; 15 maja 2018 r. II OSK 1105/18). Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie przesądzi, że skarżącą obowiązuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – jak podniesiono w zarzucie kasacyjnym (pkt I.4), lecz podzielił stanowisko Kolegium zgodnie z którym decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Zauważyć trzeba, że z decyzji Wójta Gminy nie wynika, aby organ ten dokonał samodzielnej weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem organ drugiej instancji oraz Sąd Wojewódzki wskazały szczegółowo, jakie czynności wyjaśniające powinien organ pierwszej instancji przeprowadzić, aby możliwe byo dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornego przedsięwzięcia. W szczególności zwrócono uwagę na wymogi związane z wyjaśnieniem obszaru oddziaływania obiektu w kontekście miejsc dostępnych dla ludzi. W uzasadnieniu wyroku trafnie wyjaśnił Sąd Wojewódzki, że organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora dokumentacji, w tym kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem jej rzetelnej weryfikacji. Zaznaczyć bowiem trzeba, że w sprawach dotyczących lokalizacji i realizacji inwestycji budowlanych właściwe organy muszą tak prowadzić postępowanie administracyjne, aby zapewniona była ochrona interesów prawnych wszystkich stron, a nie tylko inwestora. W rozpoznawanej sprawie ani organ odwoławczy, ani też Sąd Wojewódzki nie związały organu I instancji wskazaniami w zakresie postępowania dowodowego, ważne jest jednak to, aby było ono przeprowadzone zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Z tych względów zasadne było podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, co skutkować musiało oddalenie sprzeciwu przez Sąd Wojewódzki. Jednocześnie należy podkreślić, że zarzuty kasacyjne w zakresie przepisów prawa materialnego nie podlegały szerszej ocenie z uwagi na zakres rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – sądy administracyjne przyjmują w orzecznictwie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). W niniejszej sprawie w postępowaniu wywołanym sprzeciwem i skargą kasacyjną bierze udział tylko skarżąca Spółka [...] oraz organ odwoławczy, podczas gdy status strony mają także strony, których odwołanie uwzględnione zostało decyzją zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby zakres orzekania miałby jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów przedwczesne okazały się szczegółowe zarzuty dotyczące wykładni i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego wymienionych w podstawie kasacyjnej – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przekazanej do rozpoznania organowi pierwszej instancji. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.