II OSK 2974/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1503/18 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz L. B. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1503/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Burmistrz B. decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], na wniosek M. T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym działkę nr [...] w B. 2.2. Po rozpatrzeniu odwołania L. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez architekta wynika, że organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany (tj. w odległości trzykrotnej szerokości obecnego frontu działki) i przeprowadził analizę zabudowy oraz jej parametrów. W analizie organ wskazał, że planowana inwestycja dotyczy istniejącego budynku mieszkalnego i nie zmieni się funkcja zabudowy. W analizie organ stwierdził, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji. Takie stanowisko podzieliło też Kolegium, wskazując na prawidłowość kontrolowanej decyzji. 2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę L. B. wskazał, że przedmiotem sprawy była ocena legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Nową bryłę tego obiektu ma stanowić garaż przyległy do istniejącego budynku mieszkalnego, garaż o dachu płaskim, który to dach ma pełnić także funkcję tarasu. Oceniając postępowanie przeprowadzone w sprawie oraz wydane w nim decyzje, Sąd stwierdził, że dotychczasowa funkcja dla planowanej rozbudowy nie zmieni się – będzie to nadal funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Funkcja ta stanowi kontynuację funkcji, jaka dominuje tak w obszarze analizy, jak i na innych działkach dostępnych od tej samej drogi publicznej, tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej. Spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zakresie kontynuacji funkcji. Niezmienione pozostaną także linie zabudowy. Jak wskazał Sąd, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki to 30%, a więc nieznacznie więcej niż wynosi wartość średnia tego wskaźnika z obszaru analizy (27%). W ocenie Sądu, tak nieznaczne przekroczenie wskaźnika w stosunku do wartości średniej z obszaru analizy nie wymaga pogłębionej argumentacji w analizie architektoniczno-budowlanej i choć rozważania w tym przedmiocie były dość powierzchowne, uchybienie to nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy i nie stanowi podstawy do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd wskazał tu na rodzaj inwestycji, której decyzja ta dotyczy, tj. inwestycji o stosunkowo niewielkich rozmiarach, która nie ingeruje znacząco w otoczenie. Szczegółowość rozważań organu (wcześniej urbanisty) przy tego typu inwestycji nie musi być tak kompleksowa i duża jak przy inwestycjach, które w sposób znaczący wkraczają (mają wkroczyć) w zastany na danym obszarze ład architektoniczny, powodując jego istotne zmiany. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli dla głównej bryły budynku decyzja ustala geometrię dachu jako dachu spadzistego to dopuszczenie dachu płaskiego, jako jednocześnie tarasu dla tego budynku, przepisów rozporządzenia nie narusza. 3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i oddalenie skargi, pomimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa i nie powinny przejść pozytywnie kontroli pod kątem legalności, gdyż: a) analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona dla obszaru mniejszego niż określone w rozporządzeniu minimum, b) analiza architektoniczno-urbanistyczna w swej treści bez uzasadnienia zupełnie pomija niektóre fragmenty obszaru analizowanego, ponadto zawiera stwierdzenia ogólne i nieweryfikowalne przez co nie czyni zadość wymogom w zakresie dowodowym i uzasadnienia decyzji stawianym przez k.p.a., a do tego w części obszar analizy nie został ujęty na mapie zasadniczej (przesłonięty opisem arkusza), 2) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyrokowanie w oparciu o twierdzenia o faktach sprzeczne z aktami sprawy w zakresie występujących na obszarze analizy rodzajów dachów i rodzaju zabudowy, 3) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wzięcie przy wyrokowaniu pod uwagę okoliczności nie wynikających z przepisów prawa, a przynajmniej ich niepodanie w uzasadnieniu i przyjęcie, że "szczegółowość rozważań organu (wcześniej urbanisty) przy tego typu inwestycji nie musi być tak kompleksowa i szczegółowa jak przy inwestycjach, które w sposób znaczący wkraczają (mają wkroczyć) w zastany na danym obszarze ład architektoniczny powodując jego istotne zmiany", gdy w żadnych przepisach, a w szczególności tych regulujących zasady prowadzenia analizy otoczenia inwestycji w celu ustalenia warunków zabudowy, taka reguła nie została określona; II. stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, aprobującą dopuszczenie dla części budynku dachu płaskiego z funkcją tarasu, gdy w analizowanym obszarze występują wyłącznie dachy spadziste, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego nie dopuszcza, 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zgodne z tym przepisem będzie dopuszczenie w niniejszej sprawie, że jeżeli dla głównej bryły budynku decyzja ustala geometrię dachu jako dachu spadzistego to dopuszczalne jest zastosowanie dachu płaskiego, jako jednocześnie tarasu dla tego budynku dla bryły bocznej zbliżonej powierzchnią zabudowy do bryły głównej, w sytuacji gdy analiza w ogóle nie wskazuje na występowanie dachów płaskich w obszarze analizowanym. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Skarżąca kasacyjnie wskazała też, że jej zdaniem analiza, będąca kluczowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jest dowolna i nieweryfikowalna. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała zarówno przedstawione w niej wyliczenia dotyczące np. wskaźnika powierzchni zabudowy, jak również rozważania odnoszące się do geometrii dachów w obszarze analizowanym. 3.2. Zarządzeniem z [...] lipca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 374 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Zgodnie z tym przepisem, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei przez front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji), należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przyjąć należy, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu działki nie decyduje fizyczne przyleganie do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (por. np. wyrok NSA z 3 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2730/17, CBOSA). Teren inwestycji może mieć jeden front działki. Zatem w sytuacji, w której działka przylega do dwóch lub większej liczby dróg, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, jest on obowiązany wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień (por. np. wyrok NSA z 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 555/10, CBOSA). 4.4. Przenosząc powyższe ustalenia dotyczące pojęcia "frontu działki" na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie nie budziło wątpliwości, że w ramach planowanej inwestycji w postaci przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], wjazd na działkę miał się obywać od ul. [...] (działka nr [...]). Po pierwsze, na takie skomunikowanie działki inwestor wskazał wprost we wniosku. Taka decyzja inwestora była o tyle zrozumiała, że inwestycja obejmowała m.in. rozbudowę budynku o część garażową, zlokalizowaną wzdłuż ul. [...]. Po drugie, do wniosku dołączono decyzję Burmistrza B. z [...] maja 2018 r., zezwalającą inwestorowi na lokalizację zjazdu z gminnej drogi publicznej ul. [...] (działka nr [...]). Po trzecie, na dołączonym do wniosku schemacie zagospodarowania terenu jedyny wjazd na działkę dla planowanej inwestycji ma odbywać się właśnie od wspomnianej ul. [...]. Po czwarte, część działki, przylegająca do ul. [...], została wskazana jako front działki na mapie stanowiącej załącznik do analizy. Po piąte, również w decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2018 r. wskazano działkę nr [...] jako zapewniającą bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. 4.5. W świetle powyższych ustaleń brak było podstaw do wyznaczenia obszaru analizowanego z uwzględnieniem części działki nr [...] przylegającej do ul. [...] (działka nr [...]). Ta część działki nie mogła być bowiem uznana za front działki dla planowanej inwestycji. Trzeba przy tym zauważyć, że uchybienie to było istotne, jeżeli zważy się, że szerokość działki inwestora od ul. [...] to ok. 14 m, zaś szerokość tej działki od ul. [...] to ok. 40 m. Różnica ta w sposób zasadniczy wpłynęła zatem na wielkość obszaru analizowanego, mając na uwadze, że trzykrotność frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, to promień okręgu, gdzie w centrum znajduje się działka, której dotyczy wniosek (por. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2719/19, CBOSA). Wspomniana, istotna wada analizy urbanistycznej nie została podniesiona w skardze, ale skarżąca kasacyjnie trafnie zauważyła, że świetle art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., uchybienie to powinno być wzięte pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji z urzędu. 4.6. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te odnoszą się bowiem, bezpośrednio lub pośrednio, do ustaleń wynikających z analizy, która, z przyczyn podanych wyżej, nie mogła być wykorzystana jako dowód w sprawie. Dotyczy to w szczególności jednej z kluczowych w sprawie kwestii, podnoszonej przez skarżącą jeszcze na etapie postępowania administracyjnego, a mianowicie dopuszczalności zastosowania dachu płaskiego nad planowaną dobudową części garażowej. Owa dopuszczalność zależy od ustaleń wynikających z analizy. Zgodnie bowiem z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W tym kontekście można ograniczyć się do stwierdzenia, że geometria dachu planowanej zabudowy powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16, CBOSA). Ponadto, niezależnie od konkretnych ustaleń ponownej analizy, trzeba wskazać, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy uwzględniać również działki niezbudowane (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1857/10, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, teza 19 do art. 61). 4.7. Mając na uwadze konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, uwzgledniającej poczynione wyżej oceny prawne co do zasad wyznaczania obszaru analizowanego, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), konieczne było uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku oraz decyzji Kolegium, ale również decyzji organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1179/22, CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), wynagrodzenie radcy prawnego za reprezentowanie strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (480 zł – § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265), za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł – § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia) oraz opłata za pełnomocnictwo (17 zł).