II SA/Rz 160/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy K. S. (dalej: "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem – L. S. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138§1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") a także art.17ust.1 w związku z art.17ust.1a i ust.5 pkt.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r., o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Organ I instancji ustalił, że orzeczeniem o niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r., Powiatowy Zespół ds. Niepełnoprawności zaliczył L. S. (ur. 10 września 1963 r.) do znacznego stopnia niepełnoprawności - uznając, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 1 maja 2017 r. Orzeczenie ma charakter terminowy – wydano je do dnia 30 czerwca 2020 r. (Do skargi dołączono orzeczenie o niepełnosprawności wydane do 31 lipca 2021 r.) Skarżąca oświadczyła, że choroba jej męża nie pozwala mu na "pełne funkcjonowanie" i nie ma innej osoby, która mogłaby sprawować nad nim opiekę. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art.17 ust.1b pkt. u.ś.r. ponieważ nie da się ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność u L. S. W odwołaniu skarżąca naprowadziła, że mieszka sama wraz z mężem, nad którym sprawuje stałą opiekę ponieważ nie ma innych osób, które mogłyby się nim opiekować. Mąż wymaga codziennej pomocy w ubieraniu, przyjmowaniu leków, posiłków, nie jest samodzielny, a ona zapewnia mu stałą pomoc. Z tego powodu nie podejmuje żadnej pracy. Kolegium nie przychyliło się do odwołania i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Przytaczając wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności wskazało, że pomimo jego wydania, art.17ust.1b pkt. 1 u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpoznawanym przypadku, a SKO, jak i Burmistrz Miasta i Gminy są organami administracji stosującymi obowiązujące rozwiązania prawne, a nie tworzącymi je. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca ponownie wskazała na swoją bardzo trudną sytuację wynikającą z konieczności sprawowania całodobowej opieki nad mężem, u którego choroba nasila się i jednocześnie niemożliwość podjęcia pracy zarobkowej co z kolei negatywnie wpływa na sytuację finansową rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jako zasadna, została przez Sąd w całości uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. W sprawie bezsporne było, że wymagający opieki mąż skarżącej – L. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym stwierdzono, że nie da się ustalić daty powstania tej niepełnosprawności. Organy obu instancji stanęły na zgodnym stanowisku, że wobec niemożliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności świadczenie nie może zostać przyznane. Kolegium wprawdzie przyznało, że sporny przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13 został uznany za niekonstytucyjny, jednak w ślad za tym wyrokiem nie poszło żadne działanie ustawodawcze. Przepis nadal funkcjonuje w treści ustawy, a Kolegium, jak również Burmistrz Miasta i Gminy jako organy administracyjne są obowiązane wyłącznie do działania w granicach i na podstawie prawa i nie mogą w związku z tym rozstrzygać sprawy na podstawie wyroku TK. Ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: 1) art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji." Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 190 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne a także podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Ponadto orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie konsekwentnie stoi na stanowisku, że przytoczona treść przepisów Konstytucji RP jednoznacznie zobowiązuje organy administracyjne do stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w tym wypadku stosowania przytoczonego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, obowiązującego od dnia 23 października 2014 r. ( ogłoszenie w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. Dz.U. z 2014 r., poz. 1443.). Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można powołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17 (to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA jasno wskazał, że "Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny." Z powyższego wynika: - po pierwsze, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie było i nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r., co uczyniły organy obu instancji; - po drugie, że jeśli ustawodawca nie zmieni treści przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona przez Trybunał, to należy dokonać takiej jego prokonstytucyjnej wykładni, która uwzględni treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W świetle powyższego decyzje organów oparte wyłącznie na przeciwnym stanowisku nie mogą się utrzymać w mocy. Organy nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego i nie wykazały, aby poza ustaleniami opartymi wyłącznie na tej nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. zaistniały jakiekolwiek negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym miejscu zaznaczyć także należy, że nie może znaleźć akceptacji Sądu przytoczone w uzasadnieniu decyzji I instancji stanowisko, że skoro osoba, co do której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej z tytułu sprawowania opieki nad mężem byłoby nieuzasadnione. Co prawda SKO w ogóle tą kwestią się nie zajęło uznając, że wystarczającą podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r., jednakże w ocenie Sądu należy podkreślić, że wyżej przedstawiona wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest wadliwa. Kwestią tą także wielokrotnie zajmowały się sądy administracyjne wyrażając jednoznacznie pogląd, iż przyjęcie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego i sprzecznego z logiką wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 tego artykułu, niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być rozumiany w taki sposób, że normuje on przypadki, gdy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a) tego przepisu niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu I instancji będzie dokonanie oceny przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium daty powstania niepełnoprawności z uwzględnieniem stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając to wszystko na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.