I SA/Kr 795/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Jarosław Wiśniewski Sędziowie Grzegorz Klimek Michał Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 maja 2022 r. nr 180000/71/157239/2022 w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 10 marca 2022 r., nr 180000/71/76269/2021/RDZ-B7; 2. zasądza o Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1.1. Wnioskiem z 12 lutego 2021 r. R. W. – nazywany dalej "Skarżącym", zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. 1.2. Decyzją z 23 lutego 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu uwzględnienia wniosku. 1.3. Na skutek złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 14 kwietnia 2021 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższą decyzję. W motywach decyzji organ wskazał, że we wniosku Skarżący oświadczył, iż na 30 listopada 2020 r. prowadził działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności PKD 55.10.Z. i przychód z działalności uzyskany w miesiącu grudniu 2020 r. był niższy o co najmniej 40 % w porównaniu do przychodu uzyskanego w miesiącu grudniu 2019 r. W grudniu 2019 r. nie prowadził on natomiast działalności oznaczonej kodem PKD 55.10.Z. Zmiana kodu przeważającej działalności nastąpiła 27 października 2020 r. z PKD 55.20.Z na PKD 50.10.Z. Z uwagi na inne kody przeważającej działalności w miesiącu grudniu 2019 r. i grudniu 2020 r. brak jest zatem, zdaniem organu, możliwości porównania spadku przychodu, gdyż była to inna działalność. 1.4. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję. Po jej rozpoznaniu, wyrokiem z 13 lipca 2021 r. (I SA/Kr 704/21), Sąd uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił między innymi, że zasadniczą przyczyną odmowy przyznania zwolnienia był brak możliwości porównania przychodów z działalności strony skarżącej w grudniu 2019 r. z przychodami uzyskanymi w grudniu 2020 r. W grudniu 2019 r. Skarżący nie prowadził bowiem działalności pod przeważającym kodem PKD 55.10.Z. Niemniej jednak treść § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152, powoływanego dalej jako "rozporządzenie Covid-19") wskazuje, że jednym z warunków zwolnienia z obowiązku opłacania należności składkowych jest to, aby przychód z działalności - oznaczonej kodami wymienionymi w tym przepisie - uzyskany w grudniu 2020 r. był niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w grudniu 2019 r. Tym samym dla oceny spełnienia tego warunku konieczne jest zatem porównanie przychodów osiągniętych w tych okresach. Wbrew jednak twierdzeniom ZUS, z powołanego przepisu nie wynika w sposób jednoznaczny, aby warunkiem przyznania zwolnienia było również to, żeby w grudniu 2019 r. w rejestrze REGON był wpisany ten sam rodzaj przeważającej działalności, co w listopadzie 2020 r. Skoro z założenia racjonalny ustawodawca wymaga, aby płatnik składek prowadził na dzień 30 listopada 2020 r. określony rodzaj działalności i ten wymóg – zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Covid-19 – weryfikuje się w oparciu o dane z rejestru REGON, a nie ustanawia takiego obowiązku na inny dzień, to nie można od wnioskodawców wymagać spełnienia dodatkowych, pozaustawowych kryteriów. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepis § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Covid-19, przez jego błędną wykładnię. Ponadto ZUS naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 zze zm.; dalej jako "k.p.a."), wobec braku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez Skarżącego działalności w grudniu 2019 r. i grudniu 2020 r. (wynikającej z urzędowych rejestrów) oraz zbyt lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a tym bardziej decyzji z dnia 23 lutego 2021 r. 1.5. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 10 marca 2022 r. (nr [...]), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił uwzględnienia wniosku Skarżącego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 31zq w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.; dalej jako "ustawa Covid-19") oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Covid-19 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.; dalej jako "u.s.u.s."). 1.6. Na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z 18 maja 2022 r. (nr 180000/71/157239/2022), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższą decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Skarżący nie przedłożył w toku postępowania dokumentów, z których wynikałoby, iż w grudniu 2019 r. prowadził działalność (niekoniecznie przeważającą) z podanym we wniosku kodem PKD 55.10.Z. Tym samym, skoro Skarżący nie prowadził wówczas działalności o tym kodzie, organ nie miał możliwości porównani przychodu i wykazania jego spadku. Oznacza to, że Skarżący nie spełnił przesłanek uprawniających do zwolnienia z opłacania składek. 2.1. W skardze wywiedzionej o powyższej decyzji pełnomocnik Skarżącego podniósł zarzuty naruszenia: - art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie polegające na braku zastosowania się przez organ do oceny prawnej (odnośnie wykładni przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Covid-19) i wskazań co do dalszego postępowania (odnośnie dokonania ponownej oceny spełnienia przez Skarżącego przesłanek zwolnienia oraz wydania decyzji zawierającej wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne) wyrażonych w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 704/21), podczas gdy wiąże on zarówno organy jak i sądy, co doprowadziło do ponownego oparcia się przez organ na zanegowanej w orzeczeniu wykładni w/w przepisu oraz sprzecznego z prawem wydania decyzji odmownej, w sytuacji gdy przyjęcie w sprawie wykładni wskazanej w orzeczeniu powinno doprowadzić do wydania decyzji uwzględniającej wniosek Skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w związku z przeciwdziałaniem skutkom wywołanym Covid-19 za miesiące grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r.; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z § 1 pkt 6 w zw. z art. 180 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niezgodny z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, tj. uzasadnienia skrótowego i lakonicznego, w sytuacji gdy uzasadnienie (zwłaszcza decyzji odmownej) powinno być rzetelne i wskazywać, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały należycie rozważone i ocenione, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji bez wzięcia pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych; - § 10 ust. 1 rozporządzenia Covid-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, że aby nabyć prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. Skarżący musiał zarówno w grudniu 2019 r. jak i w grudniu 2020 r. prowadzić działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, PKD 55.10.Z. 2.2. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zbadanie, czy zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organ zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 704/21). Wyjaśnić przy tym należy, że przez "ocenę prawną", o której jest mowa w art. 153 P.p.s.a., rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. 3.3. W tym miejscu przypomnieć należy, że w przywołanym wyroku WSA w Krakowie wyraźnie stwierdził, iż przedstawiona przez organy wykładnia § 10 pkt 1 rozporządzenia Covid-19 była błędna. WSA w Krakowie stwierdził, że "treść powołanego przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 wskazuje, że jednym z warunków zwolnienia z obowiązku opłacania należności składkowych jest to, aby przychód z działalności - oznaczonej kodami wymienionymi w tym przepisie - uzyskany w grudniu 2020 r. był niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w grudniu 2019 r. Niewątpliwie dla oceny spełnienia tego warunku konieczne jest zatem porównanie przychodów osiągniętych w tych okresach. Wbrew jednak twierdzeniom ZUS, z powołanego przepisu nie wynika w sposób jednoznaczny, aby warunkiem przyznania zwolnienia było również to, żeby w grudniu 2019 r. w rejestrze REGON był wpisany ten sam rodzaj przeważającej działalności, co w listopadzie 2020 r." Tymczasem w decyzji z 10 marca 2022 r. organ pierwszej instancji, wykładając § 10 ust. 1 rozporządzenia Covid-19, wskazał, że warunkiem zwolnienia płatnika składek z obowiązku opłacenia należności jest wykazanie przez niego, iż przychód we wskazanym miesiącu z działalności o określonym kodem PKD był niższy o 40% od przychodu z tej działalności w grudniu 2019 r. Tym samym, skoro Skarżący nie wykazał, że w grudniu 2019 r. prowadził działalność oznaczoną kodem PKD 55.10.Z organ nie miał możliwości porównania przychodu i wykazania jego spadku. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji powtórzył powyższe stanowisko, stwierdzając, że skoro w grudniu 2019 r. Skarżący nie prowadził w grudniu 2019 r. działalności o kodzie PKD 55.10.Z, nie można porównać spadku przychodu. Analiza treści motywów powyższych decyzji prowadzi do wniosku, że organy nie zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 704/21). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w przywołanym wyroku WSA w Krakowie stwierdził, iż "skoro z założenia racjonalny ustawodawca wymaga, aby płatnik składek prowadził na dzień 30 listopada 2020 r. określony rodzaj działalności i ten wymóg - zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 – weryfikuje się w oparciu o dane z rejestru REGON, a nie ustanawia takiego obowiązku na inny dzień, to nie można od wnioskodawców wymagać spełnienia dodatkowych, pozaustawowych kryteriów." Z powyższego wynika, że organy nie mogły uzależnić zastosowania omawianego zwolnienia od prowadzenia przez Skarżącego w grudniu 2019 r. działalności o tym samym kodzie, który został wskazany przez niego we wniosku i był właściwy na dzień 30 listopada 2020 r. Tym samym jako trafne należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia Covid-19 poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku zastosowania się przez organ do oceny prawnej odnośnie wykładni § 10 ust. 1 rozporządzenia Covid-19. 3.4. Sąd dostrzega również, że w konsekwencji przyjęcia błędnej wykładni § 10 § 1 rozporządzenia Covid-19 organy nie zastosowały się również do wskazać co do dalszego postępowania w zakresie, w którym WSA w Krakowie zobowiązał organ do zebrania wszystkich istotnych dokumentów w sprawie, przeprowadzenia analizy tych dokumentów, a następnie dokonania ponownej oceny spełnienia przez Skarżącego przesłanek zwolnienia. Tym samym Zakład Ubezpieczeń Społecznych naruszył art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia wysokości przychodu osiągniętego przez Skarżącego z tytułu działalności gospodarczej w grudniu 2014 r. oraz w odpowiednich okresach 2015 r. 3.5. Ponownie rozpoznając sprawę, kierując się art. 153 P.p.s.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 704/21). 3.6. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.