II OSK 3297/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/18 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 czerwca 2018 r. nr DOZ-OAiK.650.205.2018.BKW w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. D. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r., VII SA/Wa 2029/18, oddalił skargę D. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister") z dnia 18 czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Minister, po rozpatrzeniu odwołania D. D. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni (w imieniu którego działał Miejski Konserwator Zabytków w Gdyni) z 20 stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie zespołu urbanistycznego Kamiennej Góry, wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego, polegających na rozbiórce i odbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. D. D. wniósł skargę na ww. decyzję Ministra, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu, organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają przeprowadzenie wnioskowanych robót. Sąd wskazał, że planowana inwestycja (rozbiórka i odbudowa budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w G.) zlokalizowana jest na terenie historycznego "zespołu urbanistycznego Kamiennej Góry w mieście Gdyni" wpisanego ww. decyzją do rejestru zabytków. Ponadto, budynek ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta Gdyni, przyjętej zarządzeniem Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 1 marca 2016 r., nr 4206/16/VII/U. Jednocześnie zakres ochrony nieruchomości objętej inwestycją określają ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2005 r. nr XXXII/754/05 – uzgodnionego z konserwatorem zabytków. Budynek ten został w ww. planie zaliczony do grupy A ochrony konserwatorskiej. Skutkiem uzgodnienia ww. planu jest obowiązkowe określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej. Sąd przychylił się do stanowiska organu, że wprawdzie załączony do wniosku program robót budowlanych nie stanowi projektu (albo części), o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (...), jednakże jest on wystarczającą podstawą umożliwiającą organowi zajęcie merytorycznego stanowiska co do przedłożonego wniosku. I tak w § 5 ust. 1 pkt 4 lit. a) ww. planu wyraźnie wskazano, że dla obiektów ujętych w grupie A obowiązuje ochrona zabytkowej formy i substancji zabytku, tj. zachowanie w niezmienionej postaci bryły oraz dachu budynku, ochrona zabytkowych detali architektonicznych, w tym stolarki, oraz zabytkowych elementów zagospodarowania otoczenia zewnętrznego budynku takich jak ogrodzenia i obiekty małej architektury. Po pierwsze - dopuszcza się wymianę technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi, itd.) pod warunkiem zachowania lub przywrócenia pierwotnej tradycyjnej formy tych elementów; po drugie - w przypadku zniszczenia części lub całości budynku (na skutek wypadków losowych lub całkowitego zużycia materiału) dopuszcza się jedynie odtworzenie historycznej bryły obiektu z elewacjami, dachem oraz detalami na podstawie wszelkich dostępnych źródeł informacji. W konsekwencji, zasadnie - w ocenie Sądu - organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i działając w ramach uznania administracyjnego, ograniczonego zapisami warunków konserwatorskich wynikających z prawa miejscowego, uznał, iż przedstawiony do akceptacji zakres robót budowlanych obejmujących rozbiórkę budynku (przed planowaną odbudową) jest z tymi zapisami niezgodny w zakresie ochrony tego budynku. Przewiduje bowiem rozbiórkę obiektu z grupy A, w sytuacji, gdy nie doszło do wypadku losowego, ani całkowitego zużycia materiału. Co istotne, nawet w załączonej do wniosku ekspertyzie technicznej nie wykluczono możliwości przeprowadzenia remontu przedmiotowego budynku, a jego rozbiórkę zalecono z uwagi na dokonaną przez jej autora tzw. "ocenę uwarunkowań planistycznych i historycznych". Jednakże to twierdzenie jest sprzeczne z powyższymi ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. Słusznie więc, zdaniem Sądu, Minister oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu sprzeczności zaproponowanych w programie rozwiązań architektonicznych (rozbiórka budynku) z wyrażonymi w miejscowym planie warunkami ochrony konserwatorskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie tym samym decyzji organów obu instancji w warunkach wydania tych decyzji bez uprzedniego wezwania do usunięcia braku formalnego wniosku, czyli przy niezastosowaniu przez organ I instancji art. 64 § 2 k.p.a. mimo, iż w dniach wydawania tych decyzji § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków, wymagał załączenia do wniosku projektu budowlanego albo stosownej jego części, zamiast uwzględnienia skargi i uchylenia tych decyzji, jako wydanych bez ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ten projekt, albo tę jego część, - art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie tym samym decyzji organów obu instancji w warunkach wydania tych decyzji przy zastosowaniu nieobowiązującego przepisu prawa, zamiast uwzględnienia skargi i uchylenia tych decyzji z uwagi na przyjęcie w postępowaniach, w których decyzje te zostały wydane niezbędnego dla ich wydania materiału dowodowego według tego nieobowiązującego jeszcze na czas wydania tych decyzji przepisu, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przez oddalenie skargi i nieuchylenie tym samym decyzji organu II instancji, naruszającej prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w którym decyzja ta została wydana, zamiast uwzględnienia skargi i uchylenia tej decyzji, tak jak zostało to określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., z uwagi na niedające się zaakceptować nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem tej decyzji, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się niezastosowaniem tego przepisu i niestwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zestawieniu z art. 135 p.p.s.a., w sytuacji gdy decyzje te po pierwsze: w ogóle nie mogły zostać wydane z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z powodu braku formalnego wniosku, po drugie: zostały wydane przy zastosowaniu przepisu nieobowiązującego, - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię w zestawieniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., polegającą na przyjęciu, że obiektywnie wadliwa decyzja administracyjna nie może być przez sąd administracyjny uchylona, gdy wadliwości tej nie da się powiązać z działaniem organu, który ją wydał. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalanie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, gdyż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podlegały uwzględnieniu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w powiązaniu z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U.2017.1265) wskazać trzeba, że do złożonego w rozpatrywanej sprawie przez skarżącego kasacyjnie wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych dołączono "Program Robót Budowlanych w Otoczeniu Zabytku" i orzeczenie techniczne. Stosownie do obowiązującego w chwili składania wniosku § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r., do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych dołącza się projekt budowlany albo część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek. Obecnie obowiązuje § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (j.t.Dz.U.2021.81), stanowiący, iż do wniosku, o którym mowa w ust. 1 (tj. wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych), dołącza się projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych. Brak dołączenia przez skarżącego kasacyjnie do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych projektu budowlanego bądź jego części został dostrzeżony przez organ administracyjny, który jednak uznał, że pomimo iż nie przedłożono projektu budowlanego (jego części), to dołączony do wniosku program robót budowlanych jest wystarczającą podstawą umożliwiającą organowi zajęcie merytorycznego stanowiska co do przedłożonego wniosku. Sąd I instancji przychylił się do tego stanowiska, wyraźnie to zaznaczając w motywach zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej nie wykazano w żaden sposób, by dołączenie do wniosku projektu budowlanego (jego części) mogło doprowadzić do innego merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie podważono zatem stanowiska organu i Sądu I instancji, że dołączony do wniosku program robót budowlanych mógł stanowić wystarczającą podstawą umożliwiającą organowi zajęcie merytorycznego stanowiska co do przedłożonego wniosku. Domaganie się w tych okolicznościach od wnioskodawcy przedłożenia projektu budowlanego (jego części) byłoby zbędnym formalizmem, skoro i tak merytoryczne rozstrzygnięcie nie byłoby inne. W rozpatrywanej sprawie nie doszło więc do naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a. Zauważyć ponadto wypada, że skoro obecnie wystarczające jest dołączenie do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych jedynie programu robót budowlanych, to eliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji tylko z tego powodu, że nie przedłożono projektu budowlanego (jego części), nie byłoby uzasadnione. Po uchyleniu bowiem kwestionowanego rozstrzygnięcia – mając na uwadze aktualnie obowiązujący stan prawny – nie byłoby potrzeby przedkładania projektu budowlanego albo jego części, ponieważ obecnie do przedmiotowego wniosku wystarczy dołączyć program robót budowlanych, co w niniejszej sprawie uczyniono. Powyższe nie stanowi stosowania przepisu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. do rozstrzygnięcia zapadłego przed jego wejściem w życie, a jedynie wskazuje, że w zmienionym stanie prawnym uprzednio obowiązujący, a pominięty wymóg dołączenia projektu budowlanego albo jego części nie musiałby być uzupełniany. Jak już wyżej wywiedziono, uchylanie decyzji tylko z tego powodu nie byłoby celowe. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. nie podlegał uwzględnieniu. Z tego samego względu nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Co do ostatniego z tych zarzutów zauważyć wypada, że brak dołączenia do wniosku projektu budowlanego albo jego części nie stanowił nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, bowiem fakt, że do wniosku nie dołączono projektu budowlanego albo jego części, poprzestając na dołączeniu programu robót budowlanych w otoczeniu zabytku i orzeczenia technicznego, był znany organowi, który zresztą do kwestii tej się ustosunkowywał w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zauważyć raz jeszcze wypada, że to skarżący kasacyjnie do składanego wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych dołączył jedynie program robót budowlanych w otoczeniu zabytku i orzeczenie techniczne, a nie dołączył projektu budowlanego bądź jego części. Powyższe zostało dostrzeżone przez organ, który – jak już wyżej wskazano – uznał, że pomimo iż nie przedłożono projektu budowlanego (jego części), to dołączony do wniosku program robót budowlanych był wystarczającą podstawą do merytorycznego rozpoznania wniosku. Sąd I instancji podzielił to stanowisko, a w skardze kasacyjnej nie wykazano, by dołączenie do wniosku projektu budowlanego (jego części) mogło doprowadzić do innego merytorycznego rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania tego stanowiska. Jak już wyżej podkreślono, domaganie się w okolicznościach rozpatrywanej sprawy od wnioskodawcy przedłożenia projektu budowlanego (jego części) byłoby zbędnym formalizmem, skoro i tak merytoryczne rozstrzygnięcie nie byłoby inne. Kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie postępowanie organu nie stanowiło naruszenia prawa i to wymagającego wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Tym bardziej nie naruszało ono prawa w sposób rażący. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji było więc prawidłowe. W tym stanie rzeczy również i te zarzuty nie były zasadne. Mając powyższe na względzie, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. w związku z zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.