I OSK 2165/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3698/15 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3698/15 oddalił skargę T. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Główny Geodeta Kraju uchylił w całości decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (orzekającą - po wznowieniu postępowania - o odmowie uchylenia ostatecznego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wznowienia) i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że we wniosku T. G. z dnia 31 maja 2015 r. i uzupełniającym piśmie z dnia 11 lipca 2015 r., które doprowadziły do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie zostały wskazane ustawowe podstawy wznowienia. W tej sytuacji nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia wskazanych w tym wniosku oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy w trybie art. 151 k.p.a. Ponadto Główny Geodeta Kraju wskazał, że organ I instancji, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., zastosował nieodpowiednią formę rozpoznania podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem. Zgodnie bowiem z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a., stosuje się odpowiednio między innymi art. 145-152 tego aktu, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Z uwagi na okoliczność, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. (zamiast prawidłowej formy postanowienia), Główny Geodeta Kraju, jako organ II instancji, rozpatrzył środek odwoławczy, czyli odwołanie z dnia 28 sierpnia 2015 r., również poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli strona, występując z żądaniem wznowienia postępowania, nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do konstatacji, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że określone argumenty czy też zarzuty mogą stanowić podstawę wznowienia, ale w danej sprawie taką przesłanką nie są (ocena merytoryczna), a czym innym ocena, że przesłanki wznowienia postępowania w ogóle nie zostały wskazane (przeszkoda formalna). Następnie organ podniósł, że podstawą wydania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. było podanie T. G. z dnia 31 maja 2015 r., uzupełnione pismem z dnia 11 lipca 2015 r., w którym wskazano jako podstawę żądania art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. W ocenie Głównego Geodety Kraju poza przytoczeniem ww. artykułów, wnioskodawca w piśmie z dnia 31 maja 2015 r., nie podał żadnych okoliczności, które w jego opinii wypełniałyby przesłanki wznowieniowe uregulowane tymi przepisami. T. G., wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2015 r., zarzucając naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, domagał się "uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi", tj. Staroście Łódzkiemu Wschodniemu. Pomimo wystosowanego do wnioskodawcy wezwania z dnia 26 czerwca 2015 r., celem wskazania, na podstawie jakich przesłanek żąda wznowienia postępowania, T. G. w piśmie z dnia 11 lipca 2015 r., również nie przedstawił żadnych okoliczności wypełniających podstawy do wznowienia postępowania. Powołując się na powyższe okoliczności organ odwoławczy uznał, że postępowanie wznowieniowe nie może być zakończone merytoryczną decyzją. W przypadku, gdy postępowanie zostało błędnie wznowione, to w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności nie można wydać jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Wskazanie przez stronę ustawowych przyczyn wznowienia stanowi jeden z warunków skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeżeli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć, gdyż jego dalsze prowadzenie, jako godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. zarzucił przekroczenie swobodnej oceny dowodów, powołując się na art. 6-10, art. 35 § 2, art. 75, art. 78, art. 80, art. 81, art. 123 § 2 i art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że umorzenie postępowania nie pozwala na weryfikację decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r., powodującej wywłaszczenie jego osoby w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że sfałszowanie dowodów powinno znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza jednak dwa wyjątki od tej zasady. Jeden z nich został uregulowany w art. 145 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem z przyczyn określonych w pkt 1 § 1 art. 145 k.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 678/12 wskazano, że fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. W przypadkach zatem wskazanych w tych przepisach, organ administracji publicznej powinien stwierdzić oczywistość sfałszowania dowodu oraz niezbędność wznowienia postępowania dla ochrony wyżej wymienionych wartości, lub niemożność wszczęcia tego postępowania z przyczyn wskazanych w ustawie. Ponadto, określony w art. 145 § 2 k.p.a. wyjątek od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody fałszywe, decyzje wydane w wyniku przestępstwa) winny być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, a fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. W ocenie Sądu I instancji wskazane unormowanie dopuszcza wznowienie postępowania, pod warunkiem, że zostanie wykazane: po pierwsze, istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a okolicznościami faktycznymi sprawy, po drugie, że na podstawie sfałszowanego dowodu ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, które wpływają na określenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, po trzecie, iż sfałszowanie nosi cechy oczywistości, a więc dotyczyć cech zewnętrznych fałszu i po czwarte, że organ zobiektywizuje prawdopodobieństwo wystąpienia określonego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Jeżeli nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Sąd podkreślił, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił dokumentów, które potwierdzałyby twierdzenie o sfałszowaniu dokumentów. Skarżący twierdzi co prawda o tym, że doszło do "oszustwa", jednak nie popiera tego stanowiska dokumentami, mogącymi w świetle prawa twierdzenie to uzasadnić i przesądzić o jego słuszności. Co więcej argumentacja związana z przesłankami wznowieniowymi nie odnosi się do aktu objętego wnioskiem o wznowienie. Skarżący w piśmie z dnia 31 maja 2015 r., wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie podał okoliczności, które wypełniałyby przesłanki wznowieniowe. T. G., zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady swobodnej oceny dowodów, domagał się "uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi", tj. Staroście Łódzkiemu Wschodniemu. Przedstawiona przez skarżącego argumentacja dotyczy braku podstaw do "łączenia do wspólnego załatwienia spraw zakończonych prawomocnymi wyrokami wbrew woli strony". Zdaniem Sądu twierdzenia te nie odnoszą się do wskazanych przez skarżącego podstaw wznowieniowych. Również w piśmie z dnia 11 lipca 2015 r. skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności stanowiących podstawy do wznowienia postępowania. Dotyczy to również pozostałych przesłanek wznowienia postępowania wskazanych przez skarżącego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Tym samym skarżący nie wykazał pozostałych warunków prowadzenia postępowania wznowieniowego. W ocenie Sądu przesądza to o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania wznowieniowego, prowadząc do jego umorzenia. Sąd podzielił również stanowisko organu, że instytucja wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną lub postanowieniem ostatecznym, podobnie jak każdy inny tryb nadzwyczajny postępowania, stanowi odrębne postępowanie i nie może służyć do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej kwestionowanym rozstrzygnięciem, a tym bardziej w innych postępowaniach. Kontrola ta nie obejmuje zatem badania kwestionowanych przez skarżącego zapisów w księdze wieczystej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zarówno Główny Geodeta Kraju, jak i Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego praktycznie nie przeprowadzili postępowania dowodowego w sprawie i nie zbadali, czy zachodzą przesłanki wznowienia postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; 3) przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej w części ani w całości wg norm przepisanych. Jednocześnie w piśmie z dnia 25 lipca 2016 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju, którą organ ten uchylił w całości decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o odmowie uchylenia (po wznowieniu postępowania) ostatecznego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji z uwagi na to, że strona nie wskazała ustawowych podstaw wznowienia. Ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał trafnej i przekonującej, a także zgodnej z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny, wykładni dotyczącej sposobu wykazania okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. Potwierdza ją brzmienie przepisów art. 145 § 2 i § 3 k.p.a., z których wynika, że wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. może nastąpić dopiero po stwierdzeniu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w końcowej części § 2 i w § 3. Ponadto z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 11. wydanie", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 556). Z akt sprawy wynika, że T. G. żądanie zawarte we wniosku z dnia 31 maja 2015 r. oparł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a., jednakże treść ww. pisma nie stanowiła uzasadnienia wszczęcia postępowania na podstawie wskazanych przepisów. W związku z powyższym Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zasadnie, informując o treści art. 145 § 1 k.p.a., zwrócił się o wskazanie jakie przesłanki mają stanowić podstawę wznowienia postępowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona również nie przedstawiła żadnych okoliczności wypełniających podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie podał również nowych dowodów i nowych istotnych dla sprawy okoliczności, uzasadniających wznowienie. Dla stwierdzenia wystąpienia przesłanek wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. nie jest wystarczające same powołanie podstawy prawnej oraz stwierdzenie strony, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, czy też wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wobec powyższego nie można zarzucić, że w kontrolowanym zaskarżonym wyrokiem postępowaniu organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji publicznej działał w granicach prawa, wydając rozstrzygnięcia po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i podjęciu próby uzyskania informacji kluczowych dla pozytywnego z punktu widzenia skarżącego zakończenia sprawy. Samo wydanie przez Głównego Geodetę Kraju rozstrzygnięcia sprzecznego z żądaniem skarżącego, będące konsekwencją niewykazania przez stronę przesłanek określonych art. 145 § 1 k.p.a., nie świadczy o naruszeniu powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.