II SA/Lu 531/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi J. K. -K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO.2095/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Zwierzyńca z dnia 30 listopada 2021 r., nr MOPS.4042.45.2021; II. przyznaje adwokat K. R. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. UZASADNIENIE J. K. – K. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 9 maja 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 18 listopada 2021 r. strona zwróciła się do Burmistrza Zwierzyńca o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - S. K., która orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 19 października 2021 r. została zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji do 31 października 2022 r. W ww. orzeczeniu wskazano, że data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji powstała 21 maja 2020 r. Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. Burmistrz Zwierzyńca, odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie nie został spełniony warunek określony w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), który uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Burmistrz wskazał, że S. K. legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, ale powstała ona po ukończeniu 25 roku życia. W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 9 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w powyższej kwestii. Okoliczność powstania niepełnosprawności po okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy, zdaniem Kolegium, a wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie powinna skutkować pozbawieniem opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt: K 38/13 stwierdził, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie jest dopuszczalne. Kolegium stwierdziło jednak, że zakres opieki sprawowanej nad matką nie wymaga konieczności rezygnacji przez skarżącą z aktywności zawodowej. Zdaniem organu odwoławczego obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie tej opieki, aby skarżąca dalej ją sprawując, mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Brak jest zatem bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką. Wskazano, że z wywiadu środowiskowego wynika, że strona mieszka razem z matką. S. K. jest osobą przewlekle chorą. Porusza się wyłącznie jedynie po mieszkaniu, przy pomocy laski lub chodzika. Samodzielnie się ubiera i myje, wymaga jednak pomocy przy kąpieli. Strona wykonuje w domu takie czynności jak: sprzątanie, pranie, gotowanie, załatwianie spraw urzędowych. Ponadto uczestniczy w wizytach u lekarza i pilnuje przyjmowania leków. Kolegium podkreśliło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby zakres opieki wymuszał rezygnację z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka skarżącej nie jest osobą leżącą. Samodzielnie się ubiera i myje. W ocenie organu odwoławczego czynności wykonywanych przez Skarżącą nie można zaliczyć do czynności ściśle opiekuńczych, gdyż wynikają one przede wszystkim z faktu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania z niepełnosprawną oraz nie muszą być świadczone codziennie. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym mieszka także wnioskodawczyni, nie kolidują z podjęciem zatrudnienia. Podkreślono, że wymagana opieka musi mieć charakter stały, permanentny, osobisty, bezpośredni i długoterminowy oraz uniemożliwiać wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W złożonej skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Zamościu wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką S. K., obecnie całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Strona podniosła, że jej matka od lat choruje na: przewlekłą niewydolność serca, przewlekłe zwężenie zastawki tętnicy głównej, przetrwałe migotanie przedsionków, istotną stenozę aortalną oraz nadczynność tarczycy. Skarżąca podała, że stan jej matki z wiekiem, z miesiąca na miesiąc znacznie się pogarsza - doznaje omdleń, utraty równowagi, z coraz większym trudem porusza się po mieszkaniu. Próby samodzielnego przejścia do toalety kończą się zawrotami i upadkami. Powoduje to, że stale musi ktoś być w jej pobliżu i współuczestniczyć w jej podstawowych czynnościach życiowych tj. skorzystanie z toalety, mycie, ubieranie, jedzenie. Strona wskazała także, że od listopada 2021 r., kiedy składała wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stan jej matki istotnie się pogorszył i pogarsza się nadal. Skarżąca wskazała, że zdaniem Kolegium matkę strony można zostawić samą na czas wykonywania przez nią pracy poza domem w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wyjaśniła, że mieszka w miejscowości [...] odległej od Z. o około 10 km i 20 km od [...]. Pracy na terenie wsi K. nie ma dla niej, ewentualna praca w [...] lub w Z. wiązałaby się z dojazdami do pracy, zaś co uwzględniając możliwości komunikacyjne powodowałoby nieobecność skarżącej w domu przy niepełnym wymiarze zatrudnienia (1/2 etatu) co najmniej 7 godzin. Pozostawienie matki samej w jej obecnym stanie stanowiłoby zagrożenie dla jej zdrowia i życia w przypadku omdlenia zasłabnięcia, przewrócenia się przy próbie przejścia do łazienki, nie mówiąc o przygotowaniu nawet herbaty, spożywaniu posiłków i przyjmowaniu leków. Do skargi załączono zaświadczenia o stanie zdrowia S. K. z dnia 1 września 2021 r. oraz z 22 czerwca 2022 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, tutejszy Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") na wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi w przepisanym terminie. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18 lub 25 roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia, tak jak przyjął to organ pierwszej instancji. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle powyższego przepisu istotną cechą osób będących adresatami zawartej w nim normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością, które z powodu konieczności sprawowania faktycznej opieki przez jej członka nad osobą niepełnosprawną pozbawione są przez to źródła dochodu. Określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy z powodu konieczności sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie chodzi tu o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. NSA wskazał, że nie można wymagać sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Sprawowanie opieki nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Należy przez to rozumieć, że skoro dana osoba legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. W wyroku z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2178/20 NSA (publ. w CBOSA) wskazał na kanwie omawianego przepisu, że w postępowaniu administracyjnym konieczne jest ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, należy wziąć pod uwagę, że S. K. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, co wynika z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że u S. K. stwierdzono naruszenie sprawności organizmu, które uniemożliwia wykonywanie podstawowych czynności życiowych. Ponadto w protokole z wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił także, że S. K. sama nie jest w stanie wykonywać żadnych czynności domowych. Wymaga stałej, długotrwałej opieki lub pomocy innych osób. Wskazano, że podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego stwierdzono, iż opieka skarżącej nad matką jest niezbędna i jest sprawowana prawidłowo. Powyższe potwierdza także znajdująca się w aktach sprawy (k. 7 akt adm.) notatka służbowa z dnia 18 listopada 2021 r. pracownika specjalnego, który przeprowadzał wywiad środowiskowy. Z załączonych zaświadczeń lekarskich załączonych do skargi wynika, że S. K. wymaga stałej obecności innej osoby w związku z zasłabnięciami i utratą przytomności. Tym samym nie można zgodzić się z organami orzekającymi, że brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd zwraca uwagę, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej – w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności – może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 231/21, LEX nr 3171662). Jeżeli więc okazałoby się, że skarżąca opiekuje się matką codziennie, przez okres czasu, który wymaga jej uwagi i obecności na przestrzeni całego dnia, to bez wątpienia może to uniemożliwić jej podjęcie pracy. Skarżąca podnosi, że jej matka doznaje omdleń, utraty równowagi. Próby samodzielnego przejścia do toalety kończą się zawrotami i upadkami. Powoduje to, że stale musi być ktoś w jej pobliżu. W tym miejscu podkreślić należy, że przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej jako: "k.p.a.", a następnie dokonania oceny tego materiału (art. 80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny dokonać ustaleń, co do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą – przede wszystkim dotyczących braku możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na zakres sprawowanej opieki, a następnie dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2019 r., poz. 18).