II OSK 1492/21

SENTENCJA Dnia 19 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2663/20 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 października 2020 r., nr DOA-ZPPOHII.612.84.2020.AG w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2663/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r., znak: RDOŚ-Gd-WZP.612.9.59.2020.PK, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "RDOŚ", w Gdańsku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku ogólnodostępnej przystani kajakowej o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 na terenie części działki nr [...] obręb [...], gmina C., dla etapowej obsługi spływów ciągiem jezior rzeką [...] z wykorzystaniem istniejącego pomostu zlokalizowanego na działce nr [...] (jezioro [...]). W ocenie organu I instancji planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 lit. a uchwały Nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r. Nr 66 poz. 1459 ze zm.), tj. zakaz budowania nowych obiektów w pasie 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Ponadto przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz § 3 pkt 1 ww. uchwały, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową". Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ zauważył, że przedmiotowa inwestycja może zaliczać się do przystani śródlądowych a) dla nie mniej niż 10 statków, b) wykorzystujące linię brzegową na długości większej niż 20 m. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy ww. postanowienie. W ocenie organu II instancji, przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 pkt 7 lit. a ww. uchwały. Budowa budynku ogólnodostępnej przystani kajakowej o maksymalnej powierzchni zabudowy 80 m2, nie zalicza się do obiektów, bez których uprawianie turystyki wodnej jest niemożliwe (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., II OSK 2581/14; wyrok WSA z 13 grudnia 2017 r, IV SA/Wa 2231/14). Jednocześnie nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania odstępstw od ww. zakazu, a wynikających z § 4 ust. 1 pkt 1-4 ww. uchwały. Ponadto niezasadnie skarżący powołuje się na uchwałę nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, albowiem przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie Zaborskiego Parku Krajobrazowego, który, zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. uchwały, nie zalicza się do obszarów chronionego krajobrazu podlegających zapisom tej uchwały Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 7 ww. uchwały z 2011 r. przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w zakres pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" nie wchodzą obiekty w postaci ogólnodostępnej przystani kajakowej, a uchwała wymaga, aby obiekt budowlany służący turystyce wodnej był obiektem, bez którego uprawianie turystyki wodnej jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2663/20, oddalając skargę, wskazał, że wymagane w sprawie było dokonanie wykładni pojęcia "turystyki wodnej". Zdaniem Sądu, przez to pojęcie należy rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Idąc tą drogą, do obiektów służących turystyce wodnej należałoby przede wszystkim zaliczyć stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z inwestycją polegającą na budowie budynku przystani kajakowej, który w ocenie Sądu wykracza poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach. Kajakarstwo polega na wykorzystaniu wód śródlądowych przy pomocy kajaka czy kanadyjki. Spływy kajakowe polegają na pokonywaniu określonej długości tras rzeką gdzie na wyznaczony początek trasy lub/i jej koniec dostarczany i zabierany jest (najczęściej samochodem) sprzęt. Dla pływania kajakami, czy też organizacji spływów kajakowych nie ma znaczenia lokalizacja budynku – przystani kajakowej, który nota bene ma charakter wyłącznie administracyjno-socjalny, w ww. strefie 100 metrów od linii brzegowej jeziora (tu – C.). Konkretnie ta lokalizacja, wynikająca z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji, nie stanowi czynnika determinującego wykorzystanie jeziora do pływania kajakami. Budynek zlokalizowany poza powyższą 100 metrową strefą od jeziora, nie uniemożliwi prowadzenia turystyki kajakowej po jeziorze. W ocenie Sądu, choć planowany obiekt należy do części usług socjalno-technicznych związanych z kajakarstwem uprawianym po jeziorach czy rzekach, to jednak tylko pośrednio, a nie bezpośrednio związany jest z uprawianiem tych aktywności. Sąd wskazał, że w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu określonego w § 3 pkt 7 ww. uchwały, nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów). Dlatego też do planowanej inwestycji nie ma zastosowania odstępstwo dotyczące "obiektów służących turystyce wodnej". W ocenie Sądu, prawidłowe jest także stanowisko organu, że planowana inwestycja nie spełnia, innych warunków określonych w § 4 ust. 1 ww. uchwały umożliwiających zastosowanie odstępstwa od ww. zakazu. Zarówno ze względu na usytuowanie, jak i funkcję i dopiero co planowaną realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, nie mają zastosowania przepisy § 4 ust. 1 pkt 2, 3 oraz pkt 4 ww. uchwały. Sąd zauważył, iż na analizowanym terenie nie występuje zwarta zabudowa, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do obiektów służących prowadzeniu gospodarstwa rolnego, nie stanowi ona także modernizacji istniejącego na nim zainwestowania obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. gdzie dopuszcza się rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę, a także, planowana inwestycja nie służy celom parku krajobrazowego. Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżonym postanowieniem, wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy trafnie przyjął, że powołane przepisy ww. uchwały z 2011 r. oraz ustawy o ochronie przyrody wykluczają możliwość uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotne kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) co, w ocenie Sądu, zgodnie z powyższym, w sposób prawidłowy uczyniły. Swoje stanowisko w sposób czytelny, zrozumiały i w pełni wyraźny przedstawiły w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć, tym samym nie uchybiły przepisowi art. 107 § 3 K.p.a. Organy obu instancji wyjaśniły i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, podały na jakiej podstawie ustaliły przebieg linii brzegowej, odnoszące się do planowanej inwestycji zakazy jak i brak możliwości od nich odstąpienia, a także przytoczyły i zastosowały odpowiednie przepisy prawa. To, że skarżący nie zgadza się z podważanymi rozstrzygnięciami, co jest oczywiście dla Sądu zrozumiałe, nie oznacza tym samym, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i postanowień organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 pkt 7 ww. uchwały z 2011 r. przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w zakres pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" nie wchodzą obiekty w postaci ogólnodostępnej przystani kajakowej, a uchwała wymaga, aby obiekt budowlany służący turystyce wodnej był obiektem, bez którego uprawianie turystyki wodnej jest niemożliwe, podczas gdy: - pogląd ten nie ma oparcia w wykładni językowej uchwały; - prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że do desygnatów terminu "obiekty służące turystyce wodnej" należy zaliczyć obiekty bezpośrednio użyteczne dla tej turystyki; - "bezpośrednia użyteczność" nie oznacza "niezbędności" obiektu dla turystyki wodnej. "Niezbędność" obiektu jest wymogiem dalej idącym, który nie wynika w żaden sposób z przepisów prawa; - ze względu na kluczowe znaczenie specjalistycznego sprzętu dla uprawiania turystyki wodnej, należy uznać, że ogólnodostępna przystań kajakowa umożliwiająca magazynowanie takiego sprzętu jest bezpośrednio użyteczna dla turystyki wodnej, a więc mieści się w zakresie pojęcia "obiekty służące turystyce wodnej". Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 pkt 7 ww. uchwały z 2011 r. Choć strona skarżąca trafnie podnosi, że obiekty w postaci ogólnodostępnej przystani kajakowej mogą wyczerpywać pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej – na co też wskazywał Sąd I instancji, stwierdzając, że do obiektów służących turystyce wodnej należałoby przede wszystkim zaliczyć stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie – niemniej stanowisko strony skarżącej w tym zakresie nie stanowi wystarczającej podstawy do podważenia legalności zaskarżonego wyroku. Należy uwzględnić, że przedmiot postępowania związany jest z ochroną przyrody (krajobrazu), co oznacza, iż wyjątki od reguły ogólnej należy interpretować zawężająco, tak aby obowiązujące zakazy zabudowy rzeczywiście realizowały cele ochronne. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie budynku przystani kajakowej, który wykracza poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach. Nie jest to obiekt, który jest konieczny do dokonywania spływów kajakowych. Tego rodzaju ocena ma też oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegu rzek, jezior lub innych zbiorników wodnych i wyjątku od tego zakazu, tj. możliwości realizacji m.in. obiektów służących turystyce wodnej. Należy wskazać, że jeżeli wnioskowana inwestycja, traktowana jako całość, wykracza poza pojęcie "obiektów służących turystyce wodnej", nawet jeżeli niektóre jej elementy turystyce wodnej służą, to istnieją usprawiedliwione podstawy do stwierdzenia, że taka inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów w pasie 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Dla przykładu, przeznaczenie takich obiektów, jak sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, zmywalnia, aneks kuchenny, nie są bezpośrednio związane z turystyką wodną. To, że pośrednio związek taki jest oczywisty, nie przesądza o dopuszczalności ich wznoszenia w pasie 100 m od linii brzegu jeziora. Brak jest przeszkód aby tego rodzaje funkcje mogły być realizowane poza stumetrowym pasem ochronnym. Gdyby bowiem przyjąć, że wszelkie obiekty związane z turystyką wodną szeroko rozumianą mogą być lokalizowane w takich miejscach, oznaczałoby również zgodę na realizację takich obiektów, jak np. stacje paliw, niezbędne do eksploatacji motorówek itp. Rozumienie analizowanego pojęcia nie może być więc zbyt szerokie. Obiekty służące turystyce wodnej to obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód (por. wyroki NSA: z 13 października 2020 r., II OSK 1742/18; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1279/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 816/16; z 10 października 2017 r., II OSK 2444/16). Co więcej, w tego rodzaju sprawach zwracano też uwagę na rozmiary (parametry) planowanego obiektu, co ma przecież znaczenie dla realizacji funkcji ochronnej krajobrazu przez obowiązujące przepisy prawa. W niniejszej sprawie, poza wskazaniem w skardze kasacyjnej, że przedmiotem postępowania jest budynek ogólnodostępnej przystani kajakowej, należy także uwzględnić, że planowany budynek ma mieć: - powierzchnię zabudowy do 80 m2, w tym pomieszczenia tj., sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnia, aneks kuchenny; - szerokość elewacji frontowej budynku do 16 m; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6,5 m; - wysokość głównej kalenicy dachu budynku do 9,5 m. A zatem planowana wielkość przedmiotowego budynku wyklucza uznanie, że miałyby on ściśle służyć spływom kajakowym. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 3 pkt 7 ww. uchwały z 2011 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.