II OSK 1186/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. i S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Go 567/07 w sprawie ze skargi R. R. i S. R. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Go 567/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R. R. i S. R. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie wielkopolskim z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli nałożył na R. i S. R. karę w wysokości 5000 zł z tytułu użytkowania obiektu budowlanego w postaci budynku garażu dwustanowiskowego posadowionego na działce o nr ew. [...] położonej w K. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. znajduje się budynek garażowy dwustanowiskowy. Garaż ten jest użytkowany przez inwestora poprzez przechowywanie w nim sprzętów gospodarczych, rowerów, motorowerów i motoru. Uzasadnia to, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 5000 zł. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył R. i S. R. podnosząc zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego bez uwzględnienia treści art. 57 ust. 1 do 6 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołujących się wobec niewystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie garażu brak jest podstaw do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. odwołujący się stwierdzili, iż nie zostali powiadomieni o kontroli jaka miała być przeprowadzona w sprawie budowy garażu na podstawie art. 81a Prawa budowlanego. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 13 kwietnia 2007 roku wydane zostało postanowienie z dnia 19 kwietnia 2007 roku, nr 195/2007 wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. skoro roboty budowlane zostały wstrzymane, to brak jest podstaw do zastosowania art. 57 ust. 7 oraz art. 59g Prawa budowlanego, gdyż warunkiem ich zastosowania jest stwierdzenie użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Garaż nie był w stanie, w którym można było dokonać jego odbioru i przekazać do eksploatacji. Odwołujący się podnieśli, że budynek przeznaczony jest do przechowywania samochodu osobowego i nie stwierdzono, by w garażu przechowywany był samochód. Odwołujący się podnieśli również, że inwestorami są dwie osoby to jest R. i S. R. zaś zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli otrzymał tylko S. R. i tylko on brał udział w kontroli i podpisał protokół. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone tylko R. R.. Odwołujący się stwierdzili również, że istnieje konflikt między nimi, a właścicielką sąsiedniej nieruchomości i donos sąsiadki powinien być rozpoznany szczegółowo i wnikliwie bez potrzeby nakładania tak wysokiej kary. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli z dnia [...] kwietnia 2007 roku. W uzasadnieniu postanowienia Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż garaż należący do odwołujących się jest użytkowany przed złożeniem przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. Brak jest zdaniem organu odwoławczego podstaw do przyjęcia, iż przechowywanie przedmiotów miało charakter chwilowy wynikający jedynie z chęci uprzątnięcia terenu na czas kontroli. Organ odwoławczy wskazał, iż w postanowieniu wydanym przez organ pierwszej instancji zawarte zostało sformułowanie, że inwestor przystąpił do użytkowania bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie zamiast "bez zawiadomienia o zakończeniu budowy jednakże nie może to być podstawą uchylenia tego postanowienia. Wydawane postanowienia były adresowane wspólnie do R. i S. R. natomiast okoliczność, iż postanowienie obierała jedna osoba nie stanowi podstawy do uznania, że jedne z adresatów został pominięty jako strona postępowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie wielkopolskim złożyli R. R. i S. R. podnosząc zarzut naruszenia art. 10 , art. 29, art. 109 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżących materiał dowodowy nie wskazuje na to, że garaż był rzeczywiście użytkowany bez odpowiedniego pozwolenia. Skarżący podnieśli również zarzut, że R. R. nie została zawiadomiona o oględzinach i nie otrzymała postanowienia pomimo tego, że jest w nim ujęta jako strona. Zaskarżone postanowienie zdaniem skarżących wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stronie uniemożliwiono uczestniczenie w postępowaniu. Skarżący wskazali również, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości oraz, że nie zostali uznani za stronę postępowania w sprawie wybudowania przez nią komina zagrażającego ich bezpieczeństwu co narusza przepisy postępowania i zasadę równości stron. Wyrokiem z dnia 17 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Go 567/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie wielkopolskim z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że szczególny tryb dokonywania czynności kontrolnych przewidziany w Prawie budowlanym wskazuje, iż do prowadzonego postępowania kontrolnego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. o oględzinach i obowiązku zawiadamiania o miejscu i terminie przeprowadzania oględzin. Zdaniem Sądu zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotowy garaż był użytkowany mimo braku zgłoszenia jego budowy. Świadczy o tym przechowywanie w nim rowerów i pojazdów jednośladowych oraz znacznej ilości innych przedmiotów i różnorodnych sprzętów zgromadzonych na regalach i podłodze garażu. Bezzasadny jest również, zdaniem Sądu, zarzut skarżących, że garaż nie mógł być użytkowany, gdyż nie był ukończony. Nie przesądza o tym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 195/07 wstrzymujące prace i nakładające na obowiązek dostarczenia oceny technicznej z uwagi na stwierdzone odstępstwa od pozwolenia na budowę. Obowiązek zastosowania przez organy nadzoru budowlanego sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego powstaje w przypadku samego stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Bez znaczenia pozostaje to czy do jego użytkowania przystąpiono przed czy po zakończeniu robót budowlanych. Nie doszło też, zdaniem Sądu do naruszenia art. 10 k.p.a. Z zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania nie można wyprowadzać obowiązku każdorazowego kierowania korespondencji związanej z prowadzonym postępowaniem odrębnie dla każdego z małżonków. W przypadku wspólnego zamieszkiwania i niewskazania odrębnych adresów do doręczeń tego rodzaju postępowanie byłoby pozbawione uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że skarżący zamieszkują wspólnie i posiadają wspólny adres. W dalszym toku posterowania nie został przez nich wskazany inny adres dla doręczeń. Pod wspólny adres kierowana była przez organy administracji korespondencja adresowana do obojga małżonków odbierana każdorazowo przez jednego z nich. Sytuacja ta, zdaniem Sądu, oznacza, że skarżący mieli możliwość skorzystania ze swoich uprawnień procesowych. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyli R. R. i S. R. podnosząc zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego to jest art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie do będącego w budowie garażu, 2. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynika sprawy to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy podatkowe stanu faktycznego w sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że pozwolenie na budowę dotyczyło garażu dwustanowiskowego dla samochodów, a z protokołu wizji lokalnej wynika, że nie stwierdzono przechowywania tam sprawnych motorów lub rowerów. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ocenie skarżących, pominął wykładnię celowościową art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Celem tego przepisu było zmuszenie inwestorów do załatwiania formalności związanych z zakończeniem budowy. Nie można jednak przyjąć, że na każdym etapie procesu budowlanego, a w szczególności przed jego zakończeniem, w obiekcie budowlanym nie mogą znajdować się jakiekolwiek rzeczy. Inwestorzy wiedząc o planowanej wizji lokalnej poukładali w garażu rzeczy stojące na małym podwórku. Przechowywanie drobnych sprzętów i niesprawnego rower oraz motoroweru, nie spełnia, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, wymogu użytkowania obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez R. R. i S. R. nie zasługuje na uwzględnienie. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. O naruszeniu prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w toku postępowania stan faktyczny tylko ocena prawne tego stanu faktycznego. Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną pod pozorem zarzutu naruszenia prawa kwestionują w istocie ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wnoszący skargę kasacyjną twierdzą bowiem, że organy administracji zastosowały przepis pozwalający na nałożenie kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego do obiektu, który był dopiero w budowie. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy przeczy tym twierdzeniom. Obiekt budowlany w postaci garażu został przez wnoszących skargę kasacyjną ukończony. Okoliczność ta wynika zarówno z protokołu oględzin garażu jak i z załączonych do tego protokołu fotografii. Wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2007 roku, Nr 195/2007 nie świadczy o tym, że budowa garażu nie została zakończona. Z uzasadnienia tego postanowienia wprost wynika, że roboty budowlane przy budowie garażu do stanu zamkniętego zostały zakończone zaś inwestor oświadczył, że zamierza wykonać jeszcze podsufitkę oraz wyłożyć posadzkę betonową terakotą. Nie są to roboty, bez wykonania których nie jest możliwe użytkowanie garażu. Postanowienie to zostało wydane w związku ze stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt wybudowany został z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Okoliczność, iż w innym toczącym się postępowaniu organ administracji błędnie wstrzymał wykonanie robót, które już nie są prowadzone nie jest wiążąca dla organu administracji w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. Postanowienie to może być kwestionowane przez strony postępowania poprzez wniesienie na nie zażalenia, o którym mowa w art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W postępowaniu dotyczącym nałożenia kary administracyjnej organ administracji samodzielnie rozstrzyga czy budowa obiektu została zakończona oraz czy jest on użytkowany przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie lub przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Jak to zostało już wyżej wskazane organy administracji prawidłowo ustaliły, że budowa obiektu budowlanego w postaci garażu została ukończona i nielegalnie użytkowany jest obiekt ukończony, a nie obiekt w budowie. Brak jest również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę pomimo tego, że zaskarżona decyzja wydana została "z naruszeniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy podatkowe stanu faktycznego w sprawie". Ponownie stwierdzić należy, że o naruszeniu prawa materialnego można mówić wówczas gdy nie jest kwestionowany ustalony w toku postępowania stan faktyczny tylko ocena prawne tego stanu faktycznego. Nie można natomiast mówić o naruszeniu prawa materialnego poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju zarzut jest twierdzeniem wewnętrznie sprzecznym. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut składa się w istocie z dwóch zarzutów. Pierwszy z nich to zarzut naruszenia przepisów postępowania. Powołując zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać też jakie przepisy k.p.a. zostały naruszone przez organ administracji, które to naruszenie Sąd zaakceptował. Nie można tego obowiązku przerzucać na Naczelny Sąd Administracyjny. To wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest zakreślić granice skargi kasacyjnej poprzez wskazanie konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Powołanie jest w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez wskazania przepisów k.p.a. lub innych ustaw regulujących kwestie proceduralne powoduje, iż jest to zarzut pozbawiony treści. Można natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopatrzeć się zarzutu naruszenia prawa materialnego w stanowisku wnoszących skargę kasacyjną, iż w czasie wizji lokalnej nie stwierdzono przechowywania w garażu sprawnych motorów i rowerów. Wnoszący skargę kasacyjną formułują bowiem pogląd prawny, że przechowywanie niesprawnych motorów lub rowerów nie może być uznane za użytkowanie garażu. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nieuzasadniony. Podstawowym przeznaczeniem garażu jest przechowywanie w nim samochodów lub motocykli. Nie oznacza to, że nie może ona być wykorzystywany do przechowywania w nim innych przedmiotów. Będzie to funkcja uboczna niemniej jednak przechowywanie innych przedmiotów niż samochody lub motocykle będzie również użytkowaniem garażu. Zakładając, iż prawdziwe jest zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, iż przechowywane w garażu motorower oraz rowery były niesprawne stwierdzić należy, że nie znajduje żadnego uzasadnienia pogląd, że użytkowanie garażu polega na przechowywaniu w nim wyłącznie sprawnych rowerów i motoroweru. Jest to pogląd dowolny nie mający uzasadnienia, ani w przepisach prawa, ani w ich wykładni. Użytkowanie garażu polega na przechowywaniu w nim określonych rzeczy. To czy rzezy te są sprawne i nadają się do użytku czy tez nie ma znaczenia. Nie mają też znaczenia powody, które legły u podstaw umieszczenia tych rzeczy w garażu należącym do wnoszących skargę kasacyjną. Istotny jest fakt stwierdzenia, że rzeczywiście w nim były. Bezzasadny jest też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Jest to przepis o charakterze technicznym wskazujący, iż w przypadku, gdy Sąd uzna, że skargi nieuwzględni, powinien w sentencji wyroku zawrzeć stwierdzenie "skargę oddala". W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi i w sentencji wyroku zawarł stwierdzenie "oddala skargę". Art. 151 p.p.s.a. nie został więc naruszony. O naruszeniu art. 151 p.p.s.a. można byłoby mówić wówczas, gdyby Sąd uwzględnił skargę, a w sentencji wyroku zawarł stwierdzenie, że "oddala skargę". Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.