II SA/Ke 396/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] odmawiającej przyznania E. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną o odpowiedniej niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, wnioskowanego na A. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawało ustalenie, czy na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21.10.2014 r. w sprawie K 38/13, odwołującej się przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki – A. W. (mąż wnioskodawczyni) istnieje od 55 roku życia. Nie jest dopuszczalne, zdaniem organu II instancji, oparcie odmowy przyznania prawa do pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r.", która ww. orzeczeniem została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym organ I instancji, odmawiając przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że stan niepełnosprawności A. W. datuje się od 55 roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. W dalszej części uzasadnienia SKO przytoczyło art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., podkreślając że wnioskodawca ma prawo dokonać wyboru pomiędzy świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego pozostającymi w kolizji. Zaakcentowano ponadto, że prawo wyboru wiąże się nie z samym prawem do danego świadczenia, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 19.11.2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Inspektorat w [...] przyznał E. W. świadczenie przedemerytalne od 8.10.2020 r. do nadal. Mając na uwadze odpowiedź pełnomocnika strony na wezwanie organu z 20.12.2021 r. SKO stwierdziło, że w odniesieniu do strony nie została wyeliminowana negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W udzielonej odpowiedzi wypowiedziano się bowiem negatywnie co do zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, uzależniając je od przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. W. zarzuciła SKO naruszenie: 1. prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 5 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy nie została ona poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury jest to jedyna przesłanka negatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 i 79a K.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącą emerytury jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że informacja o możliwości zawieszenia emerytury powinna zostać jej udzielona tylko wówczas, gdy wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie złożonego wniosku – to jest, że jedyną przeszkodą jest pobieranie tego świadczenia. Wówczas, zgodnie z powołanym orzecznictwem, o ile strona doprowadzi do zawieszenia emerytury możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Zdaniem skarżącej, nawet w sytuacji gdyby zawiesiła prawo do pobierania świadczenia przedemerytalnego w trakcie postępowania przed organem I instancji, to i tak prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostałoby jej przyznane, bowiem organ uznał że nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. – a więc jej obawy były słuszne. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożony w tym zakresie przez stronę w skardze wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 8.11.2018 r. o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji (k. 28 akt administracyjnych). Okolicznością niesporną pozostaje fakt, że decyzją z 19.11.2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] przyznał E. W. świadczenie przedemerytalne od 8.10.2020 r. do 4.01.2025 r., tj. do dnia poprzedzającego dzień osiągnięcia przez stronę 60 lat (k. 30 akt administracyjnych). Jakkolwiek organ odwoławczy zastosował tryb z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., to zakwestionował stanowisko Prezydenta Miasta [...] w tej części, w której odmowę przyznania żądanego świadczenia uzasadniono częściowo tym, że stan niepełnosprawności męża skarżącej istnieje od 55 roku życia. Jako podstawę prawną w tym zakresie organ I instancji powołał bowiem przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast SKO, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. w sprawie K 38/13, trafnie wskazało że decyzję z 11.01.2022 r. oparto o niekonstytucyjną normę prawną – wbrew zawartym w skardze twierdzeniom co do tego, że organ (w tej sytuacji – SKO) uznał że strona nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zasadniczą argumentację skarżącej stanowi kwestionowanie stanowiska organu odwoławczego co do pisma z 20.12.2021 r. (k. 42 akt administracyjnych), w którym organ I instancji wezwał jej pełnomocnika do "nadesłania lub dostarczenia jednoznacznego stanowiska, czy złożyła Pani E. W. wniosek o zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. W przypadku złożenia takiego wniosku o dostarczenie decyzji ZUS w przedmiotowej sprawie." Analizując akta niniejszej sprawy – w zestawieniu z obowiązującymi przepisami i aktualnym orzecznictwem – nie sposób zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 9 i art. 79a K.p.a. w tym zakresie. Przechodząc do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji należy przytoczyć art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do świadczenia przedemerytalnego. Z powołanych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki. Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Bezspornym jest – wobec treści ww. orzeczenia lekarza orzecznika ZUS (k. 28 akt administracyjnych), że mąż skarżącej – którego niepełnosprawność istnieje od 8.11.2018 r., to jest od 55 roku życia – spełnia powyższy warunek. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r. przez znaczny stopień niepełnosprawności należy rozumieć na gruncie tej ustawy całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym kontekście SKO, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014r. w sprawie K 38/13, trafnie stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mianowicie, w przytoczonym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca – w niniejszej sprawie skarżąca – musi spełnić ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest w szczególności "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Ponadto w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego – a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie – ustawa o świadczeniach rodzinnych wprost przewiduje, że osobie tej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Zgodnie jednak z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podziela (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27.05.2020 r. o sygn. akt I OSK 2375/19, z 18.06.2020 r. o sygn. akt I OSK 254/20 i z 24 sierpnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 650/20) osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalne, przedemerytalne lub rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór można zrealizować przez złożenie wniosku o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1725). Wstrzymanie wypłaty świadczenia przedemerytalnego, podobnie jak w przypadku renty, bądź emerytury eliminuje bowiem negatywną przesłankę z cyt. wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W tym kontekście, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na które powołuje się skarżąca, organ powinien umożliwić stronie dokonania wyboru jednego z powyższych świadczeń w toku postępowania administracyjnego – z którego to obowiązku, wbrew zarzutom skargi, wywiązał się Prezydent Miasta [...]. Mianowicie, pismem z 20.12.2021 r. (k. 42 akt administracyjnych) wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni do złożenia oświadczenia, z którego będzie wynikać czy E. W. nadal pobiera świadczenia przedemerytalne. W tym miejscu należy przytoczyć art. 79a § 1 zdanie pierwsze K.p.a., którego realizację zapewniono w prowadzonym postępowaniu. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Tymczasem w odpowiedzi z 5.01.2022 r. (k. 51 akt administracyjnych) pełnomocnik skarżącej oświadczył, że cyt. "Informacja o możliwości zawieszenia emerytury winna być udzielona stronie tylko wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. (...) Moja mocodawczyni jest gotowa do zawieszenia emerytury, jednak jedynie w przypadku, gdy organy zapewnią szybkie przejście z systemu świadczeń emerytalno - rentowych do systemu świadczeń rodzinnych". W rezultacie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – pomimo ww. działań podejmowanych przez organ I instancji – nie doprowadziła do wstrzymania wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Nie sposób przy tym uznać, że organ czynił przeszkody w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego – jako że podejmował wyszczególnione wyżej czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia, tak jak w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.05.2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20, dostępny, jak wszystkie powołane orzeczenia na orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zgodzić się z SKO, że strona wnioskująca o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a uprawniona do świadczenia przedemerytalnego, obowiązana jest do wyboru świadczenia jakie chce pobierać. Nie jest więc możliwe, że stronie w pierwszej kolejności zostanie przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero później zrezygnuje ona z pobierania świadczenia przedemerytalnego, emerytury, bądź renty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 22.03.2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 108/22). Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia przedemerytalnego, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie przedemerytalne, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie świadczenia przedemerytalnego. Wybór można zrealizować poprzez złożenie wniosku na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1725). Zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 1 tej ostatniej ustawy wstrzymanie wypłaty świadczenia przedemerytalnego następuje, poczynając od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym złożono ten wniosek. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej świadczenie przedemerytalne, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do tego świadczenia, lecz z jego realizacją w postaci jego wypłaty. Skoro stosowny wniosek skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających. Dopiero bowiem, o ile strona doprowadzi do wstrzymania wypłaty świadczenia przedemerytalnego, możliwe będzie – postulowane w odpowiedzi strony na wezwanie organu – płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych – co jest niemożliwe w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec braku doprowadzenia przez skarżącą do wstrzymania wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Dopiero od dnia, kiedy wstrzymana zostaje wypłata tego świadczenia, możliwe jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – kiedy to spełniony zostanie warunek wynikający z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Pobieranie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w okresie poprzedzającym tę datę uznaje się za nieuzasadnione – podobnie jak w przypadku renty, bądź emerytury (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10.02.2022 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 1055/21). Mając na uwadze, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonej w u.ś.r. przesłanki wyłączającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (pobieranie przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego), brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa. Końcowo nadmienić trzeba, że jakkolwiek w niniejszym uzasadnieniu odniesiono się do argumentacji prawnej pełnomocnika strony, to skarga zawiera nieścisłość, polegającą na wielokrotnym wskazaniu, że E. W. przysługuje emerytura – w sytuacji, gdy w rzeczywistości jest to świadczenie przedemerytalne. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.