II GZ 436/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2926/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. sp. j. w C. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 28 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2926/21, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), uwzględnił wniosek A. sp. j. w C. (dalej: skarżąca, Spółka) i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (w skrócie: GIF) z [...] marca 2021 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję GIF wniosła również o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca podała, że prowadzi obecnie sześć placówek (apteki lub punkty apteczne), jednak wszystkie zezwolenia zostały cofnięte (decyzje są już ostateczne), a w konsekwencji strona nie posiada obecnie innych źródeł dochodu. Zablokowana została także Spółce możliwość dokonywania zakupów w hurtowniach farmaceutycznych. Skarżąca wskazała również, że ze względu na straty spowodowane pandemią wirusa SARS-CoV-2 otrzymała subwencję z Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w kwocie 387 202 zł. Warunkiem umorzenia tej subwencji do kwoty 75% jest jednak dalsze prowadzenie działalności oraz utrzymanie stanu zatrudnienia. W przypadku niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji konieczne będzie zaprzestanie prowadzenia działalności przez Spółkę, co spowoduje utratę pracy przez wieloletnich pracowników. Skarżąca wskazała ponadto na szkodę w postaci niemożności zwrócenia zakupionych leków o wartości detalicznej 247 292,71 zł do hurtowni i konieczność ich utylizacji. Spółka powołała się również na fakt realizowania w aptece, której dotyczy zaskarżona decyzja, wielu recept w dłuższym czasie (tj. ważnych przez 12 miesięcy od wystawienia), na podstawie których pacjenci regularnie nabywają przepisane im leki, a recepta jest pozostawiona w aptece. Zamknięcie objętego zaskarżoną decyzją punktu wiązać się zatem będzie ze znacznymi trudnościami dalszego realizowania przez pacjentów otwartych już recept. Powyższe argumenty skarżąca poparła obszerną dokumentacją dołączoną do skargi. GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie wniosku. Uzasadniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji wskazał, że przedłożone przez skarżącą dokumenty w powiązaniu z wyjaśnieniami zawartymi we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozwalały na dokonanie oceny, że w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym. Potwierdzają one bowiem podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące liczby zatrudnionych pracowników, stałych wydatków ponoszonych w związku z prowadzoną działalnością oraz obrazują ogólną kondycję finansową strony. W ocenie WSA strona zasadnie w tym zakresie powołała się na brak możliwości prowadzenia działalności we wszystkich aptekach/punktach aptecznych Spółki i w związku z tym uniemożliwienie jej generowania przychodów, przy jednoczesnej konieczności ponoszenia stałych wydatków związanych np. z utrzymaniem lokali, realne zagrożenie rozwiązania umów o pracę z osobami zatrudnionymi w aptece oraz kwestię ewentualnych trudności w zrealizowaniu otwartych już rocznych recept. W ocenie sądu wystarczające uprawdopodobnienie stanowi w tej kwestii wydanie decyzji ostatecznych cofających zezwolenie na prowadzenie wszystkich aptek/placówek aptecznych Spółki. W zażaleniu na to postanowienie Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jego uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, mimo że wniosek skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. W ocenie GIF skarżąca, pomimo załączenia do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji szeregu dokumentów, nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, w szczególności przyjętej przez WSA w Warszawie przesłanki spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie możliwości zwolnienia 15 zatrudnionych pracpowników. Organ wskazał, że przedmiotowy wniosek został oparty na okolicznościach wskazujących na typowe skutki wykonania decyzji cofającej zezwolenie, jak np. koszty utrzymania lokalu oraz wyposażenia apteki do czasu wydania wyroku, kwestię utraty pracy przez osoby zatrudnione w aptece, konieczność spłaty zaciągniętych zobowiązań. W ocenie organu powołanie się na normalne następstwa wykonania decyzji administracyjnej, nie daje podstaw do zastosowania środka ochrony w postaci wstrzymania jej wykonania. GIF wskazał, że na uuwzględnienie nie zasługiwała także argumentacja skarżącej, że skutki zwolnienia zatrudnionych w aptece pracowników mogą być nieodwracalne, co przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie organu skutki wykonania decyzji, które ewentualnie mogłyby uzasadniać zastosowanie środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania muszą dotyczyć bezpośrednio strony skarżącej, a nie osób trzecich (osób przez nią zatrudnianych). W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik skarżącej wniósł o jego oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego zażaleniem, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z listy płac za wrzesień 2021 r. pracowników zatrudnionych w aptece przy ul. [...] w C.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), sąd pierwszej instancji trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przyjmując, że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a zażalenie organu nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżąca straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienia NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16; z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17; 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II GZ 212/18, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki może również spowodować dla skarżącej – co podnosiła we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej oraz w odpowiedzi na zażalenie organu – skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest bowiem, że skarżąca, będąc zmuszoną zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu nie tylko wskazanej w zaskarżonej decyzji apteki, ale wszystkich innych należących do Spółki aptek i punktów aptecznych, stanie przed koniecznością zwolnienia kilkunastu pracowników i poniesienia związanych z tym kosztów. Ponadto, spowoduje to dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, bowiem utraci ona zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu apteki. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci problemów związanych z realizacja przez pacjentów tzw. recept rocznych o przedłużonym okresie ważności, na co również wskazywała we wniosku, a także podkreśliła w odpowiedzi na zażalenie organu. Uzasadniając uwzględnienie wniosku skarżącej WSA podkreślił, że Spółka na jego poparcie przedłożyła obszerną dokumentację, w tym informacje dotyczące jej kondycji finansowej, tj. umowy o pracę z pracownikami skarżącej, zestawienie należności Spółki wobec hurtowni farmaceutycznej, wartość zysku ze sprzedaży w 2020 r. i 2021 r., umowę o subwencję z B. S.A., rachunek za najem lokalu oraz listę płac. Przy odpowiedzi na zażalenie skarżąca przedłożyła dodatkowo – wobec argumentacji organu podniesionej w zażaleniu dotyczącej przedstawienia przy wniosku niepodpisanej listy płac – podpisaną listę płac za wrzesień 2021 r. pracowników zatrudnionych w aptece przy ul. [...] w C.. W ocenie NSA na uwzględnienie zasługiwał argument dotyczący skorzystania przez skarżącą z dofinansowania jej działalności gospodarczej z programu Tarcza Finansowa PFR dla mikro, małych i średnich przedsiębiorców, co skutkuje – mimo zatrzymania pracy apteki – utrzymaniem stałego poziomu zatrudnienia i terminowym wypłacaniem pracownikom wynagrodzenia w pełnej wysokości. Powyższe, w ocenie sądu pierwszej instancji, którą NSA podziela, stanowiło spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, co zostało trafnie stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu. Oceny tej nie podważyły powoływane przez organ w zażaleniu argumenty o braku wykazania rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej, czy też o niemożności uznania za spełniające przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z koniecznością zwolnienia pracowników – jako niedotyczących bezpośrednio skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.