II SA/Rz 711/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi J. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. S. i B. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. S. i B. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia (...) maja 2020 r., znak (...), wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatu samochodowego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej i budową zjazdu z drogi. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku P. G. decyzją z dnia (...) kwietnia 2020 r., numer (...) ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: Budowa budynku warsztatu samochodowego z możliwością podpiwniczenia, parterowy z możliwością użytkowego poddasza wraz z przyłączem energetycznym, wodociągowym, gazowym i kanalizacyjnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowa zjazdu z drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka nr (...) – przewidziana do realizacji na części działki nr (...) o pow. ok. 0,10 ha położonej w obrębie (...) K. gmina [....]. Organ na wstępie wskazał, że w toku postępowania B. i J. S. pismami z dnia (...) lutego 2020 r. oraz (...) kwietnia 2020 r. zgłosili sprzeciw odnośnie budowy warsztatu samochodowego. Wskazali, że droga osiedlowa jest wąska i stanowi jedyny dojazd do drogi krajowej. Funkcjonowanie drugiego warsztatu samochodowego spowoduje natężenie ruchu pojazdów i przyczyni się do zwiększonej strefy oddziaływania hałasu i emisji spalin, będzie oddziaływać na środowisko, zwiększy ryzyko i zagrożenie pożarowe, wpłynie negatywnie na sąsiednie nieruchomości. Mieszkanie w sąsiedztwie warsztatu nie tylko jest uciążliwie, ale i negatywnie wpłynie na ich zdrowie. Wójt stwierdził jednakże, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i uzgodniony został z właściwymi organami W postępowaniu dokonano analizy warunków zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Dokonano oceny stanu faktycznego i prawnego na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zamierzone przedsięwzięcie zgodne jest z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. S. i B. S. wnioskując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie i wydanie decyzji odmownej. W treści środka odwoławczego zarzucili rozstrzygnięciu Wójta dokonanie błędnych ustaleń, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w tym na ich działkę nr (...) podczas gdy inwestycja będzie naruszać ich interesy i będzie ingerowała w funkcjonowanie ich nieruchomości. Wskazali także na naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w całości materiału dowodowego i brak odniesienia się do zgromadzonych dowodów, tj. brak wyjaśnienia rozbieżności między analizą a treścią decyzji w zakresie aktualnego zagospodarowania nieruchomości, poprzez brak odniesienia się do zastrzeżeń zawartych w pismach z (...) lutego i (...) kwietnia 2020 r. i poprzestanie wyłącznie na ich przytoczeniu, poprzez brak odniesienia się do wskazywanego przez nich faktu wzniesienia na działce nr (....) budynku gospodarczego, co do którego nie zostali powiadomieni. Odwołujący wskazali na przedwczesne wydanie decyzji pozytywnej w sytuacji gdy nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nie odniesiono się do wszystkich zgromadzonych dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) maja 2020 r. postanowiło utrzymać w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przytoczono obowiązujące przepisy prawa. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że dokonana analiza odpowiada wymaganiom zawartym w obecnie obowiązującym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreślono także, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym i nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym czy w świetle występującej na tym terenie zabudowy, jej realizacja będzie stanowić kontynuację nowej zabudowy oraz funkcji. Według Kolegium organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy rozstrzygnął sprawę co do jej istoty w całości w szczególności ustalił lokalizację inwestycji w oparciu o wniosek inwestora zawierający charakterystykę inwestycji i dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli J. S. i B. S. domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy, ewentualnie stwierdzenia ich nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedostateczne zbadanie materiału dowodowego sprawy, a w szczególności bezpodstawne pominięcie przez organ kwestii wpływu planowanej inwestycji na negatywne funkcjonowanie ich nieruchomości – działka nr (...); - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. czy w terenie sąsiednim analizowanego obszaru znajdują się budynki warsztatów samochodowych i prowadzona jest w nich stacjonarna działalność gospodarcza w tym zakresie, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy zagospodarowania przestrzennego, gdy w rzeczywistości na obszarze tym nie ma takich budynków (warsztatów samochodowych) i nie jest prowadzona stacjonarna działalność gospodarcza polegająca na naprawie samochodów; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy, precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji, w szczególności poprzez brak merytorycznego odniesienia się i ustosunkowania do zastrzeżeń Skarżących zgłoszonych w pismach z dnia (...) lutego i (...) kwietnia 2020 r. oraz brak merytorycznego odniesienia się i ustosunkowania do dołączonych do odwołania fotografii ukazujących bliskie sąsiedztwo oraz dotychczasowy stan zagospodarowania terenu działki nr (...) oraz ich wniosku skierowanego do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania kontrolnego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zamiast zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie prawa materialnego, a mianowicie; - art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 3, 7, 12, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, zwanej dalej: "u.p.z.p."), przez zaniechanie w wydanej decyzji kontynuacji istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji i cech architektonicznych oraz urbanistycznych, jak też sposobu kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i intensywności jego zagospodarowania stosownie do wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa". W ich ocenie planowana inwestycja winna być dostosowana do sąsiadującego z nią terenu, tj. obszaru przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne, natomiast decyzją Wójta dopuszczono do zabudowy związanej z działalnością gospodarczą, która w bardzo znaczny sposób oddziałuje na nieruchomości sąsiednie (warsztat samochodowy). Zarzucono brak zbadania jej oddziaływania na środowisko; - art. 75 ust. 5 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396), w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283) oraz w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się w Obszarze Natura 2000 i Parku Krajobrazowym [...], a w jej obszarze oddziaływania znajdują się tereny leśne. Inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, która wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych warunkach; - art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., które miały wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy jest kompletna, gdy w rzeczywistości doręczono im niekompletne rozstrzygniecie, które nie zawierało załącznika nr 2, tj. części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie uchylono zaskarżonej decyzji i nie umorzono postępowania I instancji w całości. Skarżący zawnioskowali, na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z ich przesłuchania na okoliczność dotychczasowego stanu zabudowy i zagospodarowania działki uczestnika, uciążliwego sąsiedztwa i negatywnego oddziaływania w związku z prowadzoną przez niego działalnością. Zawnioskowali także o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność: - potwierdzenia, że w ich terenie dominującą formą zagospodarowania przestrzennego jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, - doręczona decyzja organu I instancji nie zawierała załącznika nr 2 (część tekstowa analizy); - ukazania ich oraz uczestnika nieruchomości oraz drogi dojazdowej do tych działek Zawnioskowali o dopuszczenie dowodów z dołączonych fotografii oraz o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Postanowieniem z 21 lipca 2020 r. WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Strony w piśmie z dnia (...) września 2020 r. podtrzymały w całości zarzuty podniesione w skardze. Wyjaśniono, iż uczestnik postępowania P. G. na działce o nr (...) wybudował budynek gospodarczy, do którego został dobudowany drugi budynek gospodarczy. W budynkach tych od momentu wzniesienia prowadzona jest uciążliwa i nielegalna działalność w postaci warsztatu samochodowego. Wyjeżdżające z nielegalnego warsztatu samochody rozpędzone są do dużych prędkości, co stanowi niebezpieczeństwo dla mieszkańców osiedla. Warsztat emituje płyny i zapachy szkodliwe dla otoczenia, podlegającego ochronie przyrodniczej. Poinformowano Sąd, że w dniu (...) kwietnia 2020 r. Strony wniosły do PINB pismo o wszczęcie postępowania kontrolnego wyjaśniającego legalność budynków gospodarczych wzniesionych na działce o nr (...). Strony czują lekceważone i zbywane przez Wójta Gminy, Policję oraz nadzór budowlany, a także SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się w zdecydowanej części uzasadniona, dlatego też została przez Sąd uwzględniona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem rozpoznanej skargi Strony uczyniły decyzję SKO wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293; zwana dalej u.p.z.p.), a dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem). Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa". Skarga w niniejszej sprawie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był ustosunkować się do podniesionych przez Strony zarzutów procesowych, które trafnie zostały połączone z zarzutami naruszenia przez Organy obu instancji norm prawa materialnego, zakodowanych w u.p.z.p. oraz w/w rozporządzeniu. I. Jako w pełni zasadny Sąd zobligowany był uznać zarzut naruszenia przez Organy obu instancji art. 7 art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawowych elementów stanu faktycznego mających znaczenie dla ustalenia zaistnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W dokumencie analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzonej dla potrzeb określenia parametrów planowanej inwestycji w postaci budynku warsztatu samochodowego, jej Autor stwierdza, że teren poddany tej analizie tworzy obszar urbanistyczny z obiektami będącymi budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi; najbliższy teren jest użytkowany rolniczo. Tekst analizy jak również załączona do niego mapa ewidencyjna nie pozwala jednak na stwierdzenie spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa w związku z zamierzeniem wnioskodawcy, jakim jest budynek warsztatu samochodowego, czyli obiektu pełniącego funkcję usługową. W tekście oraz na mapie w/w analizy, brak jest jakichkolwiek ustaleń czy w obszarze poddanym badaniu pod kątem spełnienia warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., znajdują się obiekty o tożsamej do planowanej funkcji czyli o przeznaczeniu usługowym. Wobec zgłoszonego przez inwestora projektu zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki o nr (...), Organ związany przecież unormowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., winien był dokładnie wyjaśnić czy w granicach obszaru analizowanego znajduje się obiekt o funkcji usługowej oraz jakiego rodzaju są to usługi. Niezbędnym elementem takiej analizy byłoby także wyjaśnienie czy ewentualna działka zabudowana obiektem o przeznaczeniu usługowym, dostępna jest z tej samej drogi publicznej co teren działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sąd zaznacza wyraźnie, że winna to być działka sąsiednia, nie zaś działka stanowiąca przedmiot wniosku inwestora. Jeżeli w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestowanego nie znajdują się obiekty o funkcji usługowej, to nie można będzie potwierdzić spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec niewyjaśnienia tej podstawowej dla sprawy kwestii, tj. warunku dobrego sąsiedztwa, należało potwierdzić zarzucane w skardze istotne naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez pozytywne dla inwestora zastosowanie tej regulacji materialnoprawnej, a ze szkodą dla stron skarżących. Niepodjęcie niezbędnych działań wyjaśniających powoduje, że skonkretyzowanie tego przepisu należało uznać za zdecydowanie przedwczesne. II. Z powyższą kwestią wiąże się także niewyjaśnienie przez Organy obu instancji, a w szczególności SKO, aktualnego sposobu zagospodarowania działki inwestora o nr (...) w obrębie (...) K. Strony skarżące w treści swego odwołania wyraźnie zaznaczały, iż w aktualnym stanie faktycznym na w/w działce funkcjonuje warsztat samochodowy. Podkreślano ten fakt już w piśmie z dnia (...) kwietnia 2020 r. kierowanym do Wójta Gminy. Starano się w nim wyjaśnić, że na działce o wyżej podanym numerze znajduje się obiekt, w którym od paru lat prowadzona jest działalność usługowa, jako stacjonarna mechanika samochodowa. Strony dostatecznie jasno zwracały uwagę organów obu instancji na to, że w sąsiedztwie ich działki, funkcjonuje uciążliwy dla otoczenia warsztat samochodowy. Na poparcie tych twierdzeń strony załączyły do odwołania kopie zdjęć terenu działki o nr (...), które rzeczywiście dowodzą, iż na terenie przedstawionym we wniosku, funkcjonuje działalność usługowa związana z naprawą pojazdów mechanicznych. Do tych zdjęć załączono kopię mapy zasadniczej wskazując położenie budynków o przeznaczeniu "usługi samochodowe", i co istotne położenie to pokrywa się z granicami terenu inwestowanego czyli objętego zaskarżoną do WSA decyzją o warunkach zabudowy. Z przesłanych do Sądu akt wynika, że zarówno Wójt jak również SKO, w żaden sposób nie odnieśli się do tych twierdzeń oraz potwierdzających je dowodów zaoferowanych przez strony skarżące, co stanowi ewidentne naruszenie zasady kodeksowej takiego działania organów które winno umacniać zaufanie obywatela do organów władzy publicznej. Dostrzeżone zaniechanie mogło mieć bardzo istotny wpływ na wynik sprawy nie tylko ze względu na naruszenie art. 78 § 1 i 2, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale także ze względu na naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Otóż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem, w którym organ określałby warunki realizacji przedsięwzięcia istniejącego, w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Ten utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wniosek wypływa z analizy treści art. 59 u.p.z.p., a w szczególności ustępu 3 tej regulacji materialnoprawnej. W myśl tych postanowień: W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Ustawodawca wymaga, aby inwestor uzyskał decyzję o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zaś przypadki samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu podlegają sankcjom administracyjnym przewidzianym w powołanym wyżej art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zupełnie wyjątkowo dopuszcza się ewentualność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego, jeżeli w odniesieniu do tego zamierzenia toczy się postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Takie postępowanie, co oczywiste, może dotyczyć nie tylko budowy obiektu ale także nielegalnej w świetle ustawy – Prawo budowlane, zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Organ właściwy w sprawie nie może ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej a tym bardziej użytkowanej, jeżeli nie przewiduje tego w sposób wyraźny przepis szczególny. Jeżeli więc wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki o nr (...), która już nastąpiła, to obowiązkiem organu jest umorzenie wszczęto postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ten sposób wykładni i stosowania przepisów u.p.z.p. należy odnosić do wszystkich rodzajów robót budowlanych skutkujących zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Organy mimo podnoszonych twierdzeń o funkcjonowaniu na działce inwestora warsztatu samochodowego, nie wyjaśniły tej kwestii w żadnym zakresie, co mogło mieć znaczący wpływ na ustalony wynik postępowania. Skład orzekający Kolegium jak słusznie piszą Strony to ważne w sprawie zagadnienie zlekceważył, co doprowadziło do nieustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, czy zmiana sposobu zagospodarowania działki faktycznie nastąpiła i czy ewentualnie toczy się postępowanie legalizacyjne w oparciu o przytoczone przepisy ustawy – Prawo budowlane. W przypadku potwierdzenia zarzutów odwołania, SKO mogło skorzystać z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, jeżeli od samego początku lub w jego trakcie stało się ono bezprzedmiotowe. WSA stwierdza także dopuszczenie się przez Kolegium jaskrawego naruszenia art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a., poprzez niewywiązanie się z obowiązku należytego rozpatrzenia zarzutów złożonego odwołania. III. Organy obu instancji naruszyły także swymi decyzjami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219), oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2020 r., poz. 283; zwana dalej ustawą o udostępnianiu), w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nie można kwestionować, iż w aktualnym stanie prawnym działalność polegająca na prowadzeniu warsztatu samochodowego nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jak również mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu. Ten wniosek potwierdza analiza zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). To rozporządzenie obowiązywało w chwili wydawania decyzji przez Organy obu instancji, nie zaś powoływane przez skarżących w toku postępowania jak również w skardze do WSA rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według skarżących oraz orzekających w sprawie organów, inwestowany teren jest położony w obszarze granic Parku Krajobrazowego [...] oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...], obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty A. To zaś oznacza, że inwestycja "warsztat samochodowy" jest planowana w obszarze szczególnie chronionym ze względu na ważne dla Wspólnoty walory przyrodnicze Natura 2000. Wobec tego przyjdzie wskazać, iż w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu, realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1. Na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Z kolei w myśl art. 96 ust. 3 w/w ustawy, jeżeli organ uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska określonych w tym przepisie dokumentów. Sąd podziela i uznaje za własne stanowisko K. Gruszeckiego, iż z postanowień art. 96 ust. 1 ustawy o oddziaływaniu nie wynika, co dokładnie należy rozumieć przez pojęcie "znaczące oddziaływanie". W związku z tym, tak jak w przypadku innych tego typu zwrotów, należy przeprowadzać każdorazowo indywidualną ocenę, adekwatną do rozpatrywanej sprawy - projektowanego przedsięwzięcia oraz wynikających z niego zagrożeń. Jeżeli skutki realizacji konkretnego przedsięwzięcia będą do końca przewidywalne i ze wstępnych ocen będzie wynikało, że nie może ono znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, to przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie będzie konieczne. Jeżeli natomiast skutki takie są trudne do przewidzenia i hipotetycznie mogą być znaczące – wówczas przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko będzie obligatoryjne (mimo że przesądza o tym organ administracji). Organ administracji, dokonując takiej oceny, nie działa w granicach uznania administracyjnego. Brak wykazania w uzasadnieniu decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia tego, że organ dokonał oceny co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 i dlaczego samodzielnie uznał, że taka konieczność nie występuje, może być tożsamy z naruszeniem zasady przezorności, to zaś będzie mogło rzutować na prawidłowość wydanej decyzji. Dlatego w zasadzie w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie powinien się do poruszanych problemów odnieść. Nie odniesienie się bowiem w żadnym razie nie jest jednoznaczne z tym, że organ prowadzący postępowanie uznał, iż brak jest podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 (K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011 r. z. 2, s. 34-46). Do zobrazowania tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji obliguje właściwy organ zasada przezorności oraz kodeksowa zasada przekonywania. Podkreśla się w orzecznictwie, iż brak wskazania kryteriów ustawowych odnośnie kwalifikacji danego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 wymaga sięgnięcia do innych rozwiązań prawnych z zakresu ochrony środowiska. Mająca swoje źródło w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), jak również w art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana, Dz.Urz.UE.C 83/47) zasada przezorności, słusznie została uznana za jedno z tych rozwiązań. Należy więc podkreślić, iż każdorazowo organy winny zbadać wpływ zakładanego przedsięwzięcia na elementy środowiska przyrodniczego, z uwagi na występowanie, których zostały wyznaczone obszary Natury 2000. Dopiero to określenie pozwoli na ustalenie, czy przedsięwzięcie to może potencjalnie, a więc hipotetycznie (niekoniecznie rzeczywiście) oddziaływać na obszar Natura 2000 i czy istnieje konieczność nałożenia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 96 ust. 3 ww. ustawy (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. o sygn. II OSK 1383/11, LEX). W skontrolowanej przez Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji w pkt 3.1. stwierdzono, iż Wójt Gminy rozważył, iż planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na obszar Natura 2000 i Park Krajobrazowy Pogórza Przemyskiego. Organ wbrew powołanym wyżej przepisom materialnoprawnym, z naruszeniem zasady przekonywania, nie wyjaśnił słowem jakie argumenty natury środowiskowej mają przemawiać za brakiem negatywnego wpływu projektowanej inwestycji na obszary specjalne wyodrębnione ze względu na walory środowiskowe, przyrodnicze i krajobrazowe. Arbitralne i nie poparte jakimkolwiek logicznym wywodem stwierdzenie Organu I instancji należało uznać za zdecydowanie niewystarczające w świetle postanowień art. 96 ust. 1 ustawy o oddziaływaniu oraz w świetle zasady przezorności. Innymi słowy, organ nie starał się przekonać stron postępowania, a także instytucji kontrolnych do tego, że faktycznie (realnie) rozważył czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Spełnienie wymogów płynących z powyższego przepisu nie może ograniczać się do nie popartego niczym stwierdzenia, iż planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na obszar Natura 2000. Artykuł 69 ust. 1 ustawy o oddziaływaniu, stosuje się w odniesieniu do inwestycji niewymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć, czyli także do obiektów warsztatów samochodowych, których działalność nie jest przecież obojętna dla środowiska naturalnego z uwagi na ponadprzeciętne emisje odpadów, zapachów oraz hałasu. Oznacza to, że nie zaliczenie przez prawodawcę warsztatu samochodowego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest wystarczającym argumentem do niestosowania art. 96 ust. 1 i 3 ustawy o oddziaływaniu. IV. Organy działając w niniejszej sprawie dopuściły się także istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - bowiem zaakceptowały analizę architektoniczno - urbanistyczną nie spełniającą w sposób zupełnie ewidentny podstawowych wymogów płynących z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; zwane dalej rozporządzeniem). W sporządzonej analizie brakuje obligatoryjnych w świetle rozporządzenia informacji o przyjętych przez jej autora granicach obszaru analizowanego. Nie ustalono wbrew wyraźnej treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, jaka jest szerokość frontu inwestowanej działki (prawną definicje tego frontu podaje § 2 pkt 5 rozporządzenia), a tym samym, czy ustalony promień 80 m obszaru analizowanego jest prawidłowy. Podanie tej wartości było niezbędne bowiem w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Także załączona do analizy kopia mapy zasadniczej nie spełnia wymogów prawa, skoro odpowiada skali 1:2000, w sytuacji gdy art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowi o skali dla mapy 1:500 lub 1:1000. Wyznaczony przez autora analizy obszar nasuwa bardzo poważne wątpliwości, co do zachowania wymogu trzykrotności szerokości frontu działki. W tekście analizy brakuje tak podstawowych danych jak wytłumaczenie przyjęcia w decyzji linii zabudowy w odległości 6 m od granicy działki o nr (...) oraz 4 m od drogi wewnętrznej działki o nr (...) (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Autor analizy wbrew zapisom § 5 rozporządzenia, nie wytłumaczył także przyjętego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a tymczasem analiza nie zawiera jakichkolwiek danych pozwalających na zweryfikowanie dokonanego w decyzji ustalenia tego parametru na poziomie 15 % powierzchni działki. W decyzji przyjęto szerokość elewacji projektowanego budynku do 15 m w sytuacji, gdy analiza urbanistyczna nie zawiera jakichkolwiek danych pozwalających na przyjęcie takiej wielkości. Autor analizy pisze, że zabudowa budynków mieszkalnych przeciętnie oscyluje w szerokości 8-15 mb, jednak nie wyjaśnia jaka jest szerokość budynków o przeznaczeniu usługowym. Analiza w ogóle nie wskazuje, aby budynki o takim przeznaczeniu istniały w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestowanego, co jak zauważono narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie znajdziemy tam także wyjaśnienia przyczyn ustalenia szerokości frontu budynku na poziomie 15 m, czyli w wartości maksymalnej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% - § 6 ust. 1 rozporządzenia. Narusza to kolejny raz w sposób jaskrawy przepisy rozporządzenia, tj. § 6 rozporządzenia. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do ustalonej w decyzji wysokości budynku warsztatu "do 11 m". Dokument analizy nie pozwala dowiedzieć się, jaką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej posiadają obiekty na działkach sąsiednich, a tym samym nie pozwala na zweryfikowanie zgodności działań organów z treścią § 7 rozporządzenia. W myśl jego postanowień wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - § 7 ust. 1 rozporządzenia. Urbanista zaniechał także dokładnego wyjaśnienia odnoszącego się do geometrii dachu nowej zabudowy. W decyzji ustalono, iż dach ma posiadać konstrukcję drewnianą dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 10 - 45 stopni, pokrycie blachą lub dachówką. Sąd nie jest w stanie odpowiedź na pytanie na jakiej podstawie dokonano tych ustaleń skoro treść analizy pomija zupełnym milczeniem dyspozycje § 8 rozporządzenia. W rezultacie wydane przez Organy decyzje w sposób niedopuszczalny odbiegają od treści przepisów wykonawczych do u.p.z.p. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wbrew zapisom rozporządzenia wydane decyzje określają linie zabudowy, wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrie dachu. Co więcej decyzja Wójta Gminy w sposób nieprawidłowy określa powyższe wartości bowiem nie wskazuje tych parametrów w sposób sztywny bądź w postaci widełek opartych na wartościach minimalnych oraz maksymalny. Dotyczy to w szczególności parametrów szerokość elewacji oraz wysokości planowanego budynku. Wymagało też zauważenia, iż na załączniku graficznym do decyzji Wójta w postaci kopii mapy zasadniczej nie określono położenia projektowanego przez inwestora zjazdu z drogi wewnętrznej. Sąd podkreśla w tym miejscu za wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. IV SA/Po 342/19, LEX, iż analiza architektoniczno - urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. V. Dostrzeżone przez Sąd bardzo poważne wadliwości w obszarze stosowania norm procesowych w sposób jednoznaczny przesądziły o konieczności uwzględnienia wniesionej skargi, bowiem stan faktyczny sprawy nie pozwalał choćby w najmniejszym stopniu na skonkretyzowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Organy ponownie prowadząc postępowanie w sprawie powinny w pierwszej kolejności wyjaśnić czy na terenie inwestowanej działki znajduje się budynek warsztatu samochodowego, co oznaczałoby, że planowana inwestycja została już zrealizowana, a tym samym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy byłoby bezprzedmiotowe w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Jeżeli okaże się, że postępowanie nie było od samego początku bezprzedmiotowe z uwagi na niezrealizowanie działalności usługowej w postaci warsztatu samochodowego (zdjęcia skarżących potwierdzają funkcjonowanie warsztatu), koniecznym będzie przeprowadzenie postępowania spełniającego wymogi wynikające z ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa. W tym celu koniecznym będzie ustalenie czy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zwraca też uwagę na konieczność wskazania w ewentualnej pozytywnej dla inwestora decyzji argumentów mających przekonywać, że projektowana inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar ochrony przyrody Natura 2000. VI. Zdaniem WSA nie nastąpiło takie naruszenie § 9 rozporządzenia, poprzez niezałączenie wyników analizy do decyzji Organu pierwszej instancji, które miałoby wpływ na ustalony wynik postępowania. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w przypadku braku m.p.z.p, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy powinna składać się z czterech części: decyzji w postaci tekstowej, części graficznej decyzji, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników. Nie ulega wątpliwości, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się: - decyzja wraz z uzasadnieniem, - mapa będąca częścią graficzną decyzji stanowiąca załącznik nr 1, - analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji, - mapa stanowiąca część graficzną analizy. Zebrane w aktach dokumenty wskazują, że sporządzona decyzja zawierała wymagane prawem elementy. Niedostarczenie wyników wadliwej analizy stronom w sytuacji gdy decyzja Wójta odzwierciedla wszystkie z wyników tego dokumentu, nie mogło wpłynąć na i tak błędny wynik postępowania, co powoduje że w tej części skarga nie mogła zostać uznana przez Sąd za uzasadnioną. Niemniej prowadząc ponownie postępowanie Organy winny w pełni zrealizować dyspozycję § 9 rozporządzenia. VII. Z wyłożonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.