III SA/Po 451/18

SENTENCJA Dnia 7 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. W. z dnia [...] października 2017 r. Nr [...], II. uchyla postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] UZASADNIENIE W dniu 3 marca 2017r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. W. zawiadomił M. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na rok 2013. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 10 maja 2013r. F. S. złożył wniosek o przyznanie Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Płatności Uzupełniającej na rok 2013. Wnioskodawca zmarł jednak 15 grudnia 2013 roku, a decyzję przyznającą mu płatność Kierownik BP w O. W.. wydał już po jego śmierci tj. 7 stycznia 2014r. W dniu 21 lutego 2014 roku w Biurze Powiatowym zgłosiła się M. S. –spadkobierczyni zmarłego. Złożyła oświadczenie, iż przedkłada akt zgonu brata, a jednocześnie przyjęła do wiadomości informację o koniecznych czynnościach mających na celu ubieganie się o płatności po zmarłym i podpisała ją. Wobec nie przedłożenia dokumentów dot. spadkobrania przez skarżącą i nie podjęcia żadnych czynności, organ 16 sierpnia 2016 roku wystąpił do Sądu Rejonowego w O. W.. o udzielenie informacji o postępowaniu w sprawie dziedziczenia po zmarłym F. S.. Z informacji wynika, że przed w/w sądem nie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabyciu spadku. Uzyskano także informację z Banku Spółdzielczego w R., że wypłaty środków z rachunku F. S. dokonała M. S.. Po uzyskaniu powyższych informacji organ wezwał M. S. o osobiste stawiennictwo w ARiMR, celem złożenia wyjaśnień i uzupełnienia materiałów w postępowaniu. W dniu 17 lutego 2017r. strona odebrała wezwanie do złożenia wyjaśnień, a w dniu 7 marca 2017r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym poinformowano stronę o możliwości wglądu do akt i prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2017r. organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 7 stycznia 2014 roku przyznano F. S. płatności do gruntów rolnych w kwocie 7 705,18 zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i 939,49 zł z tytułu Płatności Uzupełniającej oraz 582,99 zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę. Decyzję wydano już po śmierci beneficjenta, przelano także na jego konto w/w płatności, które następnie zostały podjęte przez siostrę zmarłego. Ponieważ M. S. nie wykazała, iż ma uprawnienia by ubiegać się o płatności po śmierci brata, organ płatności przez nią pobrane uznał za nienależne. Strona odwołała się od powyższej decyzji. Zarzuciła organom naruszenie art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwaną dalej ustawą o ARiMR) oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu wskazała, że niezwłocznie po wpłynięciu pieniędzy na konto brata przedłożyła w Biurze Powiatowym ARiMR jego akt zgonu, a środki które pobrała przeznaczyła na cel, na który zostały przyznane. Nie działała więc w złej wierze, co całkowicie pominęły organy przy wykładni przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Nie została też w sposób należyty poinformowana przez organy o tym, że musi podjąć dodatkowe kroki prawne. Była przekonana, że poza przedłożeniem aktu zgonu nie musi podejmować żadnych dodatkowych czynności. Decyzją z dnia 23 czerwca 2017r. o nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. uchylił decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 1 a) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dodany na mocy nowelizacji tej ustawy. Dalej zaznaczono, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia (WE) Nr 796/2004, a art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE Euratom) Nr 2988/95. Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w sprawie znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a także art. 80 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1122/2009. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien zastosować te regulacje, ocenić ich zastosowanie i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, wskazując przy tym prawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podkreślono, że dla oceny działania beneficjenta w dobrej czy złej wierze ustalenia w tym zakresie należy poczynić w sposób nie budzący wątpliwości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 16 października 2017r. o Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił ponownie M. S. kwotę nienależnie pobranych płatności. Organ wskazał, że zarówno decyzja o przyznaniu płatności na rok 2013 F. S., jak i wypłacone na jej podstawie środki zostały wydane i zrealizowane po śmierci producenta rolnego. Skarżąca, pomimo pouczenia nie przedłożyła wymaganej przez przepisy prawa tj. ustawę o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz ustawę o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dokumentów uprawniających ją do pobrania tych środków, które jednak pobrała, wiedząc i będąc pouczoną, jakie wymogi musi spełniać. Tym samym organ uznał, że środki te pobrała nienależnie. Dalej organ uznał, że nie zaistniały warunki do odstąpienia od ustalenia tej płatności na gruncie art. 54 ust. 3 lit a) pkt i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finasowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165 /94, (WE) nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, gdyż kwota do zwrotu przekracza równowartość 100 Euro przeliczonej na złote według kursu euro. Nie wystąpiły też warunki przedawnienia określone w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE Euratom 2988/95) z dnia 18 grudnia 1995r. W tym zakresie organ uznał, że przekazanie rolnikowi po śmierci środków pieniężnych mogło zostać wykryte w zwykłych okolicznościach na podstawie wyciągu z konta bankowego. Nie nastąpiło też przedawnienie powstania obowiązku zwrotu kwoty środków w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Wyjaśniono i uzasadniono wysokość i zasady naliczania odsetek za zwłokę. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji, bez szczegółowego uzasadnienia. Organ II Instancji wydał w dniu 5 czerwca 2018r. decyzję o nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w oparciu o treść art. 29 ust.1 a) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za osobę, która w sposób nieuprawniony pobrała płatności przelane na konto F. S. należy uznać M. S., bowiem to ona nie spełniając warunków określonych w ustawie o płatnościach bezpośrednich środki te pobrała. Skarżąca w dniu 21 lutego 2014r. podpisała oświadczenie, że zapoznała się z pisemną informacją o czynnościach i dokumentach wymaganych do przejęcia płatności, nie podjęła jednak żadnej czynności, celem przejęcia gospodarstwa. A w konsekwencji stosując dyspozycje przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zobowiązana jest te środki zwrócić. Nie zachodzą też negatywne przesłanki zwrotu określone w art. 80 ust.1 tego rozporządzenia, a także warunki określone w art. 5 ust.3 rozporządzenia Nr 65/2011. W zakresie tego ostatniego przepisu organ uznał, że wypłata środków nie wynikała z omyłki organu. Odniesiono się do przewidzianych przepisami prawa krajowego i unijnego wyłączeń od obowiązku zwrotu płatności i uznano, że nie mają one zastosowania. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2018r. nr [...] organ sprostował oczywistą omyłkę w decyzji organu II instancji w ten sposób, że zamiast zawartego w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji sformułowania "uchylam decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. W.." wpisał "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. W.". Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzuciła organom naruszenia art. 29 ust. 1 i 1a) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez niezasadne uznanie, że źródłem publicznoprawnego obowiązku zwrotu płatności jest sam fakt pobrania nienależnego świadczenia, bez wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy, zarzuciła również naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że istnieje obowiązek zwrotu pieniędzy, skoro skarżąca natychmiast po wpłynięciu pieniędzy na konto wyjaśniła zaistniałą sytuację w organach Agencji. Zarzucono również naruszenia przepisów postępowania-art. 7,8 w zw. z art. 77, 9 Kpa, 138 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, nierozstrzygnięcie pozostałych wątpliwości na korzyść skarżącej, niewyjaśnienie stronie przesłanek, którymi się organ kierował, a w konsekwencji nie uchylenie decyzji organu I instancji. Strona zakwestionowała też sposób prostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zaskarżonej decyzji. Podkreśliła też, że nie pouczono jej odpowiednio o prawie wstąpienia do postępowania administracyjnego w miejsce zmarłego brata. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2018r. pełnomocnik strony wskazała na nowe okoliczności faktyczne, które miały miejsce już po wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności. Zwróciła uwagę, że organ niekonsekwentnie traktuje brak przedłożenia wymaganych dokumentów, dopuszczając jednak możliwość oparcia ustaleń w przedmiocie kręgu spadkobierców także na podstawie oświadczenia strony. Organ nie przesłał też stronie formularza wniosku obejmującego płatność, której dotyczył wniosek spadkobiercy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2018 poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018r. poz. 1302), dalej "ustawa p.p.s.a.", Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim podkreślić należy niesporność faktów mających znaczenie materialnoprawne, mianowicie okoliczności, że skarżąca jest spadkobierczynią F. S. i, że pieniądze w kwocie określonej w decyzji z dnia 7 stycznia 2014r. pobrała. Sporne pozostają natomiast uprawnienia skarżącej do ich pobrania, bowiem wbrew twierdzeniom skargi nie są nimi wyłącznie ani śmierć producenta rolnego, ani kwalifikacje rolnicze jego następcy. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. (Dz. U z 2017r. poz. 278) o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy, który spełnia warunki określone w tym przepisie, wstąpi do postępowania zainicjowanego przez rolnika w terminie 7 miesięcy od otwarcia spadku oraz dokona wskazanych w przepisie czynności. Obowiązki spadkobiercy zmarłego rolnika obejmują między innymi obowiązek przedłożenia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 21 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia. Podkreślić należy, że postępowanie w zakresie przyznawania płatności jest sformalizowane, nakłada na strony obowiązek dokonywania czynności w określonej formie i terminach, których zaniechanie pociąga negatywne skutki dla wnioskodawcy. Nie sposób więc podzielić stanowiska pełnomocnika organu, że nie wykonanie nakazanych w/w przepisem czynności można zastąpić oświadczeniem strony i to po upływie wskazanego w nim terminu materialnego. Samo więc przedłożenie aktu zgonu nie było spełnieniem przesłanek do uzyskania płatności, o czym strona została szczegółowo poinformowana. Skarga podlega uwzględnieniu z innych powodów. Otóż na gruncie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. - o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016r., poz. 1512 ze zm.) - (a taką podstawę materialnoprawną wskazano w sentencji zaskarżonej decyzji) sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków występuje wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. To w sytuacji, gdy pobiera je osoba, wobec której następnie uchylono decyzję ostateczną o przyznaniu płatności. W niniejszej sprawie pobrała je osoba trzecia i ten fakt oraz konieczność dokonania szczegółowych ustaleń w tym zakresie był m.in. przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji w dniu 23 czerwca 2017r. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, w jej sentencji zabrakło wskazania podstawy materialnoprawnej z art.29 ust. 1 a) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a uzasadnienie decyzji w tej części także nie zawiera koniecznych rozważań i to w sytuacji gdy organ I instancji nie zawarł ich wcale. Tymczasem przepis art. 29 ust. 1a) ustawy o ARiMR brzmi następująco: przepis ust.1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, których mowa w ust. 1. Został on wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014r., poz. 341) i wszedł w życie z dniem 2 kwietnia 2014r. W art. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, jej celem było jednoznaczne uregulowanie kwestii zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub finansowanie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości przez osoby inne niż będące stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy oraz dostosowanie przepisów dotyczących okresu naliczania odsetek od kwot pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości do przepisów Unii Europejskiej. W uzasadnieniu wskazano też, że proponowane dodanie w art. 29 ustawy o ARiMR ust. 1a) ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. Zwrócono też uwagę, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym ustalania kwot nienależnie i nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w zakresie obowiązku zwrotu płatności pobranych przez podmioty, które nie były stroną postępowania w sprawie o przyznanie płatności, brak było przepisów prawa materialnego, które wskazywałyby na obowiązek zwrotu płatności przez te podmioty. Ustawodawca, wprowadzając przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR w ustawie nowelizującej wskazał jedynie, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W tekście ustawy nowelizującej nie zawarł więc przepisów przejściowych, które pozwalałyby na stosowanie nowej regulacji do stanów faktycznych zaistniałych wcześniej. Zgodnie z art. 922 §1 kodeksu cywilnego - prawa i obowiązki zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób, stosownie do przepisów Księgi IV kodeksu cywilnego. Oznacza to, że z chwilą śmierci spadkobiercy beneficjenta weszli w jego prawa i obowiązki. Nie oznacza to jednak, że fakt przelania pieniędzy przez Agencję na rachunek zmarłego powoduje, że stają się aktywami, które przechodzą na spadkobiercę, bowiem spadek po zmarłym nie obejmuje środków finansowanych i praw majątkowych, które nie wchodziły w skład majątku spadkodawcy przed jego śmiercią. Kwestią sporną staje się wiec moment wyczerpania dyspozycji przepisu art. 29 ust.1 a) w zw. z art. 29 ust.1 ustawy o ARiMR. W sprawie niespornym jest, że pieniądze przelane zostały na konto F. S. po jego śmierci, a z datą ich wypływu na konto stały się one bezpodstawnym wzbogaceniem. W zaskarżonej decyzji zabrakło jednak, wbrew treści art. 107 § 3 Kpa rozważań na ten temat oraz wbrew regułom art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa ustaleń w tym zakresie. Jednoznacznego ustalenia wymaga zatem, czy będące przedmiotem niniejszego postępowania nienależne pobranie środków miało miejsce, gdy nie istniał przepis prawny, który pozwalałby traktować obowiązek zwrotu takich należności przez osoby znajdujące się w sytuacji prawnej takiej jak Skarżąca, w kategoriach obowiązku publicznoprawnego, do którego mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych, czy też po dacie jego wejścia w życie. Z akt sprawy wynika jedynie okoliczność, że w dniu następującym po wpłynięciu środków – strona przedłożyła akt zgonu brata, zauważając – jak wskazuje organ w uzasadnieniu, że wpłynęły pieniądze na konto zmarłego. Z akt wynika też niespornie, ze w terminie 7 miesięcy od daty zgonu, strona nie złożyła wymaganych art. 27 ust. 2 i ust. 4 ustawy - O systemie płatności bezpośrednich dokumentów. Także informacja z banku potwierdza jedynie fakt ich pobrania przez M. S., czemu ona sama nie przeczy, wykazując jednak celowość ich podjęcia, co dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia. Ustalenia powyższe są niezbędne także dla odniesienia się do podnoszonego przez stronę zarzutu przedawnienia na gruncie art. 68 i następne Ordynacji podatkowej. Bowiem w sytuacji przyjęcia, że istniał jednak wobec skarżącej obowiązek podatkowy, to organ na mocy przepisów o przedawnieniu winien odnieść się do przedawnienia i ewentualnego przerwania jego biegu. Również bowiem przepis art. 29 ust 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa został dodany nowelą z dnia 24 stycznia 2014r. (Dz. U. z 2014r. poz. 341) i wszedł w życie 2 kwietnia 2018r., następnie nowelą z dnia 21 października 2016r. (Dz. U. z 2016r. poz. 2048), która weszła w życie 31 grudnia 2016r. uzupełniony o przepisy dot. przedawnienia. Przepis ten obowiązywał więc już w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Uchylenie postanowienia z dnia 5 czerwca 2018r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, uzasadnione jest na gruncie art. 134 P.p.s.a granicą rozpoznania sprawy administracyjnej, w której wniesiono skargę. Z uwagi na powyższe, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.