II SA/Sz 301/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 14 marca 2024 r. nr SKO/CZ/430/860/2024 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 16 stycznia 2024 r. nr DS.-R.5102.26.23.2024.KZ, Burmistrz P. na podstawie art. 41 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej "u.p.s.") oraz art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.,; dalej "K.p.a.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1296) przyznał K. P. (dalej "skarżący") specjalny zasiłek celowy w wysokości 690 zł z czego: kwotę 300 zł na częściowe pokrycie kosztu zakupu opału, kwotę 100 zł na częściowe pokrycie kosztu zakupu drewna, kwotę 100 zł na częściowe pokrycie rachunku za energię elektryczną, kwotę 20 zł na częściowe pokrycie rachunku za wodę, kwotę 20 zł na częściowe pokrycie rachunku wywóz odpadów komunalnych, kwotę 50 zł na częściowe pokrycie kosztu zakupu gazu do butli, kwotę 100 zł na zakup żywności. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, przy czym jego dochód za miesiąc grudzień 2023 r. wyniósł [...] zł, czym przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (tj. kwotę 776 zł). Jednakże stosownie do art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub, rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ zaakcentował, że Ośrodek Pomocy Społecznej ma ograniczone środki finansowe i nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeb osób i rodzin, a pomoc musi być kierowana przede wszystkim do osób i rodzin, których dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Pomoc społeczna pełni funkcję wspomagania osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych, w tym materialnych, ale nie koniecznie służy zaspakajaniu potrzeb w całości. Świadczenia z pomocy społecznej nie pokrywają wszystkich potrzeb osób i rodzin. Duża liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest niezbędna. Wskazał, że w roku 2022 Ośrodek zrealizował świadczenia w postaci zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych w wysokości 138.733,53 zł, przy liczbie rodzin uprawnionych do tych świadczeń 295. Średnia wysokość świadczenia w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na środowisko wyniosła miesięcznie 39,19 zł. W roku 2023 Ośrodek na realizację zadań w zakresie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych dysponuje kwotą 400.000 zł. Jednocześnie na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba osób uprawnionych do ww. świadczenia w roku 2023 utrzyma się na poziomie roku 2022 (+/- 2 %). W miesiącu grudniu 2023 r. do Ośrodka wpłynęły 63 podania o pomoc, a miesięczna dotacja na pomoc celową wynosi 31.659,08 zł. Obecnie pomoc przyznawana jest w szczególności na zakup żywności, leków, odzieży i obuwia, a także na częściowe pokrycie rachunków za gaz i energię elektryczną. W tych okolicznościach organ I instancji z uwagi na szczególną sytuację skarżącego (skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu choroby), a uzyskiwany dochód nie zabezpiecza w pełni jego potrzeb, przyznał mu pomoc finansową na wskazany cel. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej obrazę: - przepisów Konstytucji RP, tj. art. 30 poprzez naruszenie jego godności oraz zmuszanie go do egzystencji na granicy ubóstwa i art. 67 poprzez pozbawienie go prawa do zabezpieczenia społecznego, mimo jego całkowitej niezdolności do pracy, a za tym idzie niemożliwości wykonywania pracy nie z własnej woli i nie mającego innych źródeł utrzymania, - przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 8, art. 9 poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie należytego informowania stron oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Pismem z dnia 28 lutego 2024 r. skarżący wniósł o niezwłoczne rozpatrzenie odwołania wskazując, że nadal trwa zima, a jest bez ciepłej wody i ogrzewania, a ponadto ma diagnozę nowotworu o nieokreślonym charakterze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało w dniu 14 marca 2024 r. decyzję nr SKO/CZ/430/860/2024, w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że forma pomocy społecznej przewidziana w art. 41 pkt 1 u.p.s. jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w przywołanym przepisie słowo "może". Fakt przyznania i wysokość przyznanego świadczenia zależą więc od uznania organu wydającego decyzję, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Podkreślił, że Ośrodek Pomocy Społecznej w P. posiada ograniczone środki finansowe. W roku 2023 na realizację zadań w zakresie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych dysponował kwotą 400.000 zł. Skarżący w miesiącu październiku 2023 r. otrzymał pomoc w wysokości [...] zł na zakup opału i [...] zł na zakup drewna, a ponadto w okresie od 23 stycznia 2023 r. do 22 listopada 2023 r. otrzymał pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie ogółem [...] zł oraz pomoc na zakup posiłków w kwocie [...]zł. Zdaniem organu, nawet spełnienie przez osobę ubiegającą się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez wnioskodawcę. Samo przyznanie świadczenia, jak i jego wysokość, uzależnione są zarówno od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc, jak i liczby innych osób oczekujących na pomoc. Jednocześnie organ musi uwzględnić wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków, tak aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że wysokość udzielonego skarżącemu wsparcia w kwocie 690 zł nie jest niska i pozwala na częściową realizację celów, na jakie świadczenie zostało przyznane. Jednocześnie zaakcentowało, że strona jest osobą, która dysponuje stałym miesięcznym dochodem, który przekracza kryterium dochodowe. Z tych też względów uznało, że organowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania i dowolności orzekania tylko z tego powodu, że przyznana skarżącemu pomoc jest w wysokości innej niż oczekiwana. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zarzucił decyzji naruszenie art. 30 pkt 1 i 2, art. 32 pkt 1 i 2, art. 40, art. 47, art. 67 pkt 1 i 2 i art. 68 pkt 1 i 3, art. 69 Konstytucji poprzez odmowę przyznania pomocy finansowej na zakup opału na cały okres zimowy (od 1 stycznia do 30 kwietnia 2024 r.) zgodnie ze złożonym podaniem z dnia 2 stycznia 2024 r., jak i bezczynność organu I i II instancji w zabezpieczeniu potrzeb finansowych na zakup żywności i opału - koksu i drewna na rozpałkę, co świadczyło, jego zdaniem, o nieludzkim potraktowaniu i dyskryminacji osoby niepełnosprawnej, schorowanej i całkowicie niezdolnej do pracy. Podtrzymał także swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz przyznanie pomocy pieniężnej na cel, który przekracza jego możliwości finansowe z powodu niskiej renty inwalidzkiej, której wypłatę z dniem 31 maja 2024 r. wstrzymał ZUS. Według skarżącego, udzielenie pomocy osobom całkowicie niezdolnym do pracy jest obowiązkiem Państwa, a zatem pomoc nie może być przyznawana według uznania, jak twierdzi Kolegium. Ponadto wskazał, że pracownicy organu nie zastosowali się do zachowania tajemnicy lekarskiej, gdyż ujawnili publicznie dane o stanie jego zdrowia, na co nie udzielił zgody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W dniu 16 maja 2024 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym oświadczył, że przyznana pomoc na opał nie wystarczyła na pokrycie zapotrzebowania na całą zimę (kwota wystarczyła na zakup opału na 7-14 dni), wobec tego twierdzenia organu, że przyznane środki były wystarczające jest nieprawdziwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza P. orzekającą o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w łącznej kwocie 690 zł. Sporną kwestią jest wysokość przyznanego świadczenia, w które w ocenie skarżącego było za niskie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł. Na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, o czym przesądza treść wskazanego wyżej przepisu u.p.s., w którym ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". W ramach tego uznania organ decyduje zarówno o przyznaniu zasiłku, jak i o jego wysokości. W konsekwencji organ może orzec o odmowie przyznania świadczenia, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Uznaniowość przejawia się więc w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w ramach pewnego luzu decyzyjnego, jednakże nie może ono nosić cech dowolności. Wydanie decyzji powinno być bowiem poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim ocena, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne, w tym, czy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i wszechstronnie ocenił fakty. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje natomiast prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wybór rozstrzygnięcia wymyka się kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że działając w granicach uznania administracyjnego organ pomocy społecznej przyznaje świadczenie pieniężne w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustaleniu również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2024 r. czy wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1377/21). Przypomnienia wymaga, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Na gruncie badanej sprawy, organy poddały ocenie sytuację w jakiej znalazł się skarżący, jego potrzeby jak i możliwości finansowe ośrodka. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący gospodaruje samotnie, zaś źródłem jego utrzymania jest świadczenie ZUS (renta), które w miesiącu grudniu 2023 r. wyniosło [...] zł. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo, gdyż jest osobą niepełnosprawną i schorowaną. Na mocy decyzji lekarza orzecznika ZUS został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia 31 maja 2024 r. Z lektury uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że wzięto pod uwagę wysokość osiąganego przez skarżącego dochodu jak i fakt, że ze względu na stan zdrowia jest osobą niezdolną do pracy. Jednocześnie wskazano, że dochód skarżącego jest stały i przekracza kryterium dochodowego, w związku z czym przyjęto, że ma on wystarczające środki na chociażby częściowe pokrycie swoich bieżących potrzeb. Z kolei podniesiona w skardze okoliczność, że wypłata renty została wstrzymana w dniu 31 maja 2024 r. pozostaje bez znaczenia, skoro okoliczność ta nie wystąpiła na dzień wydania decyzji organu odwoławczego. Nadto ustalono, że skarżący regularnie korzysta z pomocy społecznej (co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy) jak i przeanalizowano sytuację finansową ośrodka wykazując, że posiadane środki nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb osób uprawnionych. Przywołana przez organ I instancji kwota przyznanych na rok 2023 z budżetu państwa środków na realizację zadań w zakresie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych, ilość beneficjentów jak i złożonych w grudniu ww. roku wniosków świadczy o tym, że należycie wyważono wielkość udzielonej skarżącemu pomocy. Dostosowano bowiem rozmiar świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również możliwości ośrodka tak, aby sprostać zadaniom nałożonym przez ustawodawcę. W świetle powyższego stwierdzić należy, że choć kwota otrzymanego świadczenia nie zabezpiecza w pełni potrzeb skarżącego, to decyzje organów nie noszą cech dowolności i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a zatem jej rolą nie jest pełne zaspokojenie wszystkich potrzeb wnioskodawców. Obowiązek wspierania osób potrzebujących nie przesądza o tym, że organ zobligowany jest do spełnienia w całości oczekiwań takich osób. Wypłacane świadczenia mają stanowić wyłącznie pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do ich zupełnego przejęcia przez opiekę społeczną. Przy czym organ nie może koncentrować się tylko na potrzebach zainteresowanego jak i jego sytuacji materialnej czy zdrowotnej, nawet choćby była trudna. Pomoc społeczna zależy bowiem także od faktycznych możliwości ośrodka, w tym od posiadanych środków finansowych oraz ilości podopiecznych. Powszechnie wiadomym jest, że środki przyznawane z budżetu państwa na ten cel są ograniczone, a zatem muszą być rozdysponowywane w sposób rozważny. Z oczywistych więc względów nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Brak wystarczających środków na pokrycie całości zgłoszonych wniosków uprawnia organ do limitowania pomocy w taki sposób, żeby dotarła do osób najbardziej jej potrzebujących, aby nie pozostawić ich bez jakiegokolwiek wsparcia. Skarżący nie został pozbawiony wsparcia, albowiem pomimo przekroczenia kryterium dochodowego przyznano mu specjalny zasiłek celowy w wysokości 690 zł, w tym na częściowe pokrycie zakupu opału w kwocie 300 zł i drewna w kwocie 100 zł. Wybór takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy odpowiada prawu, skoro organ dokonał go po wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich kluczowych dla sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Przepisy te nie mogą stanowić samoistnej podstawy decyzji podejmowanych przez organy pomocy społecznej, gdyż nie przewidują bezwarunkowego prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Natomiast ich treść zawiera normy wymagające konkretyzacji z ustawie, co uczyniono właśnie w u.p.s. Ustawa ta określa szczegółowo zasady jak i tryb udzielania pomocy. Jak już wyżej wskazano, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie ze znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami u.p.s., co oznacza, że zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji nie mogą prowadzić do jej uchylenia. Końcowo odnosząc się do kwestii ujawnienia bez zgody skarżącego tajemnicy lekarskiej wskazać należy, że na mocy art. 14 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta obowiązek zachowania w tajemnicy informacji związanych z pacjentem, w szczególności ze stanem zdrowia pacjenta, ciąży na osobach wykonujących zawód medyczny. Z kolei do organów pomocy społecznej zastosowanie znajduje art. 102 u.p.s. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia. Z kolei w myśl ust. 2 podmioty i osoby realizujące zadania w zakresie pomocy społecznej określone w ustawie przetwarzają dane osobowe osób, do których stosuje się ustawę, oraz członków ich rodzin w zakresie i celu niezbędnych do realizacji zadań wynikających z ustawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przetwarzaniem danych osobowych, do czego ustawodawca upoważnił organy i jednostki organizacyjne pomocy społecznej. Podsumowując zarzuty skargi jak i podniesiona na ich poparcie argumentacja nie zasługują na uwzględnienie. Również Sąd działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) skargę oddalił. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.