II SA/Rz 983/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłki celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. UZASADNIENIE II SA/Rz 983/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Z. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 39 ust. 1, 2, art. 40, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm., zwana dalej jako u.p.s.). Z akt administracyjnych sprawy oraz decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 22 czerwca 2012 r. Z. S. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako GOPS) o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na wykup recepty, najpotrzebniejsze produkty do przeżycia człowieka. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] odmówił przyznania Z. S. zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazał, że Z. S. stanowi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, a także jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,92 ha fizycznego, co stanowi 1,6980 ha przeliczeniowego o przychodowości miesięcznej 351, 49 zł. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że wnioskodawczyni leczy się w Poradni Neurologicznej w S., w związku z czym organ wskazał, że ma prawo do ubiegania się o zasiłek chorobowy z KRUS, jak też rentę inwalidzką z tytułu czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, z którego nie korzysta, a podnosi, że jest chora i się leczy. Organ wskazał, że strona systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. W szczególności w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. Z. S. otrzymała w GOPS pomoc finansową w wysokości 2. 282, 10 zł. Natomiast budżet gminny na zasiłki celowe i pomoc w naturze na 2012 r. stanowi kwotę 152. 000 zł. Naprowadził, że do chwili obecnej wydatkowano 64. 820 zł, a liczba osób potrzebujących stale wzrasta. W I półroczu 2012 r. przyznano świadczenia dla 890 osób z 407 rodzin. Ponieważ budżet na pomoc społeczną jest ograniczony, dlatego GOPS udziela pomocy finansowej w miarę posiadanych możliwości. W odwołaniu Z. S. nie zgodziła się z decyzją organu I instancji oraz z czynnościami podejmowanymi przez Wójta. Domagała się wypłacenia świadczeń od momentu złożenia pierwszego wniosku o przyznanie pomocy. Podniosła, że jest w trudnej sytuacji finansowej. SKO decyzją z dnia [...] września 2012 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wyjaśniło, że pomoc w formie zasiłku celowego nie zawsze będzie zaspokajała całość potrzeb określonego wnioskodawcy. Wskazano, że wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Natomiast sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie znalazło podstaw do weryfikacji decyzji organu I instancji. W skardze Z. S. nie zgodziła się z decyzją Kolegium i wskazała, że utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, a jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Skarżąca zwróciła uwagę na swoją ciężką sytuację finansową i podniosła, że jej dom został zalany w 2010 r., lecz do tej pory Wójt nie przekazał jej żadnych świadczeń. Wniosła o udzielnie pomocy na zakup żywności oraz leków i zarzuciła organom obydwu instancji naruszenie Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Poza sporem pozostaje, że sytuacja materialna skarżącej jest bardzo trudna. Z. S. nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,92 ha, co stanowi 1,6980 ha przeliczeniowego o przychodowości miesięcznej 351,49 zł (przy zastosowaniu przelicznika ustawowego). Skarżąca pozostaje w jednoosobowym gospodarstwie domowym, leczy się w Poradni Neurologicznej w S. Nie jest także kwestionowane, oraz że skarżąca systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. otrzymała pomoc finansową z GOPS w wysokości 2 282,10 zł. Podkreślić należy, że Sąd nie poddaje w wątpliwość okoliczności wskazanych przez Wójta Gminy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczących wysokości budżetu przeznaczonego na zasiłki celowe i pomoc w naturze na rok 2012 r., wysokości kwoty wydatkowanej na te cele do dnia wydania decyzji oraz liczby osób, którym przyznano świadczenia w I półroczu. Decyzje wydane w niniejszej sprawie zostały wydane w oparciu o przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który brzmi następująco: 1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. 3. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. 4. Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. Decyzje w przedmiocie zasiłku celowego są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Takie uznanie istnieje wówczas, gdy administracja dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać między różnymi rozwiązaniami. Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Wtedy, gdy organy działają na podstawie uznania administracyjnego, to ich szczególnym obowiązkiem jest zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania i dlatego powinny wybrać rozwiązanie optymalne. Zawsze administracja jest zobowiązana mieć "na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" (art. 7 k.p.a.). Cel uznania i trafność rozstrzygnięcia konkretnego przypadku wymagają szczegółowego wyważenia wszelkich argumentów przemawiających za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu (zob. E, Ochendowski – Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń 2009. Wyd. VII, str. 210-212). Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Instytucja ta godziłaby w istotę państwa praworządnego, gdyby uprawniała organ do działania według swego "widzi mi się" (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – teksty – wzory – formularze. Warszawa 1970). Negatywne rozstrzygnięcie, szczególnie podjęte w ramach uznania powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (zob. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18.05.2005 r. sygn. akt FSK 221/04 – cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu powyższe reguły zostały w niniejszej sprawie naruszone, co może wywołać wrażenie dowolności, jeśli chodzi o rozstrzygnięcie. Niezrozumiałe jest czynienie stronie zarzutów dotyczących braku jej starań o zasiłek chorobowy czy rentę z KRUS. Nie mając danych o schorzeniach, na jakie cierpi strona, trzeba mieć na względzie, że nie każda choroba (nawet przewlekła) kwalifikuje do przyznania zasiłku a tym bardziej renty. Trudno wymuszać na osobie wnioskującej o przyznanie doraźnej pomocy na wykup recepty, aby każdorazowo podejmowała działania ukierunkowane na ustalenie prawa do w/w świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników, nawet wówczas gdy oczywistym jest dla niej samej, że nie ma podstaw do ich otrzymania, po to tylko, żeby wytrącić ten wątpliwy argument organowi orzekającemu w zakresie przyznania pomocy społecznej. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych skarżąca utrzymuje się wyłącznie z niewielkiego gospodarstwa rolnego i nie ma innych dochodów. Jej i tak bardzo trudna sytuacja materialna i życiowa została pogłębiona przez zdarzenia losowe – takie jak zalanie budynku mieszkalnego. Okoliczności te powodują powstanie nowych nieplanowanych wydatków, co z kolei wiąże się z powstawaniem zaległości nawet w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Zrozumiałą kwestią jest, że organ może nie dysponować odpowiednią pulą środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej, że nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub życiowej i samo spełnienie kryterium dochodowego nie zawsze jest wystarczającym argumentem warunkującym przyznanie pomocy. Jednakże załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się także interesem obywatela i interesem społecznym. Nie można bowiem z jednej strony obywatelowi zarzucać, że przyznane na opał środki z pomocy społecznej przeznaczone zostały na zwrot pożyczki uzyskanej od osoby trzeciej na zakup opału, z drugiej zaś zarzucać, że nie przedstawiono rachunków na zakup leków, wtedy gdy prosi o pomoc m.in. na ten cel. Takie uzasadnienie decyzji może wzbudzać u strony poczucie krzywdy i niesprawiedliwości. W przypadku decyzji uznaniowych organ II instancji nie może ograniczać się wyłącznie do wyjaśnienia zasad dotyczących decyzji uznaniowych w przedmiocie zasiłku celowego. Konieczne jest odniesienie tych zasad i konkretnego przepisu ustawy do sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy, tym bardziej, że we wniosku z dnia 21 czerwca 2012 r. Z. S. prosiła o "pomoc pieniężną lub materialną w tym na wykup recepty". Lakoniczne przedstawienie ogólnych zasad dotyczących zasiłku celowego i konstatacja, że Kolegium nie znalazło podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji może stwarzać wrażenie dowolności i braku rozważenia wszystkich okoliczności konkretnego przypadku. Narusza także przepisy art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Dodatkowo zauważyć trzeba, że organ I instancji w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. podał m.in. przepis art. 11 ust. 2 u.p.s., co w konkretnej sprawie wydaje się zupełnie niezrozumiałe. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Okoliczności wynikające z przedstawionych Sądowi akt sprawy wydają się nie mieć nic wspólnego z tą normą prawną, a przynajmniej w żaden sposób nie zostało to uzasadnione w decyzji. W ocenie Sądu przedstawione wyżej uchybienia dotyczące zwłaszcza uzasadnień zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy w szczególności naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że właściwie rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, uwzględnienie interesu obywatela i interesu społecznego, a także wyczerpujące odniesienie powyższego do przepisu art. 39 u.p.s., w tym konkretnym przypadku doprowadziłoby do uwzględnienia wniosku skarżącej przynajmniej w części i to mimo ograniczonych środków w budżecie. Podkreślić jednak trzeba, że sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonych decyzji, nie jest natomiast uprawniony do nakazania organom konkretnego rozstrzygnięcia sprawy – w tym wypadku zgodnego z oczekiwaniem skarżącej. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy rozpatrzą ponownie wniosek skarżącej mając na uwadze wyżej wskazane reguły dotyczące instytucji uznania administracyjnego i zasady ogólne wyrażone w art. 2 i 3 u.p.s i wydadzą decyzje, które zostaną prawidłowo i przekonująco uzasadnione.