III OSK 2293/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 527/19 w sprawie ze skargi K.Ś. na postanowienie Fundacji "[...]" z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 527/19 uwzględnił skargę K.Ś. i uchylił postanowienie [...] Fundacji [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja taką stanowi. Odnośnie zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji uznał, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej nie może nastąpić zawieszenie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja, zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 i 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w zw. z art. 888 § 1 k.c. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego Fundacji z 16 listopada 2016 r. poprzez wadliwe uznanie, że Fundacja jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z wykorzystaniem środków publicznych i że majątek przekazany Fundacji zachował charakter "majątku publicznego" oraz że Rząd RP, poprzez nieistniejącego ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji a w konsekwencji poprzez niezasadne uznanie, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podczas gdy Fundacja jako odrębna osoba prawna nie wykonuje zadań lub funkcji publicznych i nie gospodaruje środkami publicznymi ("majątkiem publicznym") a jedynie środkami statutowymi jako podmiot obdarowany i obciążony poleceniem, nie podlega wpływowi Rządu RP na funkcjonowanie (podlega wyłącznie ustawowemu nadzorowi ze strony Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego), bowiem wybór członków pierwszego kadencyjnie Zarządu Fundacji nastąpił wyłącznie przez Fundatorów (bez zgody Ministra), nie zaspokaja potrzeb publicznych i nie jest organizacją pożytku publicznego i w konsekwencji Fundacja nie może być uznana podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1-3 w zw. z § 1p.p.s.a. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez jego niezastosowanie i uznanie Fundacji jako podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej i nieodrzucenie skargi wobec jej niedopuszczalności; 2/ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej rozpoznawanych w oparciu o przepisu u.d.i.p. nie jest możliwe odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie możliwości zawieszenia postępowania i wydania w tym przedmiocie postanowienia, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez uznanie, że w sprawie niniejszej nie ma odpowiedniego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 3/ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania i przez wadliwe przyjęcie, że rozpoznanie wniosku skarżącej nie było uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17 i prawomocnego przesądzenia statusu Fundacji na gruncie u.d.i.p.; 4/ przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn stwierdzenia bezzasadności wniosku o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność, a to wobec niezbadania, czy Fundacja posiada status podmiotu obowiązanego na gruncie u.d.i.p. do jej udostępniania w zw. z art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji niewyjaśnienie, czy PFN posiada status podmiotu określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a, nadto poprzez brak odniesienia się do zacytowanego w postanowieniu rozstrzygnięcia NSA dot. możliwości odpowiedniego stosowania przepisów o zawieszeniu, jak i poprzez brak wyjaśnienia tak faktycznego jak i prawnego stanowiska, że nie było podstaw do zawieszenia i że rozpoznanie wniosku skarżącej nie było uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17 - a w konsekwencji poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku i uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, co faktycznie udaremnienia kontrolę instancyjną orzeczenia. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi, bądź jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, iż z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Fundacji o zawieszeniu postępowania, a nie jej status jako podmiotu zobowiązanego lub nie do udostępnienia informacji publicznej. Powyższe determinuje kierunek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Gdyby bowiem sprawę tę rozstrzygnąć w kierunku pożądanym przez skarżącą Fundację, uznać by należało, że skoro nie podlega ona w ogóle pod przepisy u.d.i.p., to jej cała argumentacja o możliwości wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania również jest bezcelowa, a podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej powinien być jedynie poinformowany przez Fundację, że nie podlega ona przepisom u.d.i.p. Tymczasem Fundacja – wydając rzeczone postanowienie – sama niejako uznała się za podmiot, który objęty jest przepisami u.d.i.p. – choćby w ujęciu tylko procesowym. Wydając takie postanowienie – pomijając kwestię jego legalności – Fundacja stała się w ujęciu procesowym podmiotem, którego działanie sąd administracyjny ma prawo skontrolować na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dlatego wszelka argumentacja, że skarga winna zostać odrzucona przez Sąd I instancji jest bezzasadna. Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują możliwości wydania takiego aktu i w tym zakresie k.p.a. nie ma zastosowania na gruncie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie tj. niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. K.p.a. nie ma do niej zastosowania, gdyż u.d.i.p. zawiera odesłanie do jego stosowania jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Takie uregulowanie procedury udostępniania informacji publicznej oznacza, że jest to postępowanie odformalizowane i uproszczone. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. Gdyby ustawodawca chciał szerszego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, to u.d.i.p. wyraźnie by o tym stanowiła lub odsyłała we wskazanym zakresie do regulacji k.p.a. Tymczasem przepisy u.d.i.p. expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w art. 16, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, stosowanie przepisów k.p.a. zostało więc ograniczone wyłącznie do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2. Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji", o którym mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wymóg stosowania tylko przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.) i przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Także wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13). Nie można przy tym podzielić stanowiska, że wszczęcie postępowania odwoławczego powoduje poszerzenie zakresu stosowania przepisów k.p.a. nie tylko o te, które regulują postępowanie odwoławcze, ale także np. art. 97 § 1 k.p.a. W orzecznictwie wskazywano, że stosowanie w postępowaniu prowadzonym na gruncie u.d.i.p. przepisów k.p.a. w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu celu postępowania, którego przedmiotem jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., I OSK 1690/15). Regulacje u.d.i.p. zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r., I OSK 2946/15). Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać wspomnianych założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania zakresu uwzględnianych w sprawie przepisów k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 lutego 2019 r., I OSK 840/17). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.