I OSK 394/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G., K. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1089/21 w sprawie ze skargi D. G., K. G. i W. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr SZ.rn.625.146.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 września 2020 r. nr GN-II.7511.6.2019.RP; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz D. G., K. G. i W. G. kwotę 1137 zł (tysiąc sto trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt. I SA/Wa 1089/21 oddalił skargę D. G., K. G. i W. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr SZ.rn.625.146.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej organy administracji publicznej orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej powinny zbadać, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar. Przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia tryb rozstrzygania sporów, co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze dekretu. Podkreślono, że jest on uruchamiany wówczas, kiedy właściciel (współwłaściciel) uważał, że jego nieruchomość, z takich, czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu w części bądź w całości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że dokumentem potwierdzającym przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie konkretnej litery (b, c, d, e) wymienionej w ust. 1 art. 2 dekretu o reformie rolnej było zaś zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Zaświadczenie to było podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi hipotecznej (gruntowej). Wynika to z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 34, poz. 204) i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233). Sąd pierwszej instancji wskazał, że istnienie zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska została przejęta przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, stanowiącego dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. otwiera prawną możliwość uzyskania dowodu przeciwnego (art. 76 § 3 k.p.a.) w postaci decyzji administracyjnej, wydanej w trybie § 5 rozporządzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, nie istnieje dowód (w tym zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego) potwierdzający nacjonalizację spornej nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Pomimo podjętych na szeroką skalę poszukiwań organom obu instancji nie udało się odnaleźć takiego dowodu. Skarżący też go nie przedstawili. Podejmowane w tym zakresie działania organów nie przyniosły spodziewanych rezultatów. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania nie wynika, by podstawą przejęcia dworu o nazwie [...], zlokalizowanego na działce D. G., położonej w obrębie [...], gm. [...], pow. [...] na rzecz Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Z dokumentów tych wynika jedynie, że podstawą przejęcia majątku [...]-[...] był dekret o reformie rolnej (bez wskazania, na podstawie jakiej litery art. 2 dekretu dokonano tego przejęcia). Zdaniem Sądu, nie było więc podstaw do wydania w tej sprawie merytorycznej decyzji. Tylko bowiem przejście spornej nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, pozwoliłoby uznać, że zastosowanie winna znaleźć regulacja § 5 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Dlatego organy zasadnie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdziły istnienie przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania, o których stanowi art. 105 § 1 k.p.a., co świadczy o tym, że przepis ten nie został przez organy naruszony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944r, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. umorzenie postępowania w sprawie, z uwagi na jego rzekomą bezprzedmiotowość, mającą polegać na braku możliwości orzekania przez organ w sprawie z uwagi na przejście nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie innej litery art. 2 ust. 1 niż lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez badania przesłanek stosowania tego przepisu do objętej postępowaniem administracyjnym nieruchomości; 2) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez bezzasadne uznanie, że nie znajduje on zastosowania w sprawie niniejszej; 3) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 01 marca 1945 roku poprzez ich błędne niezastosowanie i nie rozstrzygnięcie merytorycznie wniosku o ustalenie, że dwór o nazwie [...], zlokalizowany na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...], pow. [...], stanowiący byłą własność R. G., M. M., S. G., W. G. i J. G., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w sytuacji, w której przejście własności nieruchomości następowało na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, a zatem na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu, bowiem tylko on mógł znaleźć zastosowanie w tej sprawie; 4) art. 6 dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego pominięcie w sytuacji, w której ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość została objęta w zarząd państwowy niezwłocznie, a ponadto sam organ przyznaje, że okolicznością bezsporną jest, że nieruchomości przejmowane na cele reformy rolnej przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, a jedyną podstawą do zastosowania takiego bezprawnego przejęcia było zastosowanie lit. e ust. 1 art. 2 dekretu; 5) art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie przez Sąd czy w sprawie istniały podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie dekretu ze wskazaniem podstawy prawnej na jakiej dokonano przejęcia; 6) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której w takim samym stanie faktycznym, jak w sprawie skarżących, inny skład orzekający, a wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jednoznacznie o konieczności ustalenia podstawy przejęcia majątku, a w konsekwencji merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku; 7) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów było w pełni uzasadnione i konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jednocześnie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy GN-II.7712/10/08/RP Wojewody Łódzkiego oraz GZ.m.625.295.2014 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczących przejęcia majątku Walewice i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez ustalenie, że zespół dwór o nazwie [...], zlokalizowany na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...], pow. [...], nie podlegał pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona. Na podstawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945 nr 3, poz. 13 – dalej jako: "dekret PKWN") na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe - przechodziła z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu PKWN, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Natomiast w § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. - dalej w skrócie jako: rozporządzenie), określony został tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Strona mogła się ubiegać o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organem właściwym do orzekania w tym zakresie w pierwszej instancji były wojewódzkie urzędy ziemskie, obecnie wojewodowie. Złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył właśnie stwierdzenia, że przejęty na rzecz Skarbu Państwa dwór o nazwie [...], zlokalizowany na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...], pow. [...], stanowiący byłą własność R. z G. K., M. z G. M., S. G., W. G. i J. G. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Sąd pierwszej instancji zgodził się z Ministrem, że na podstawie zgromadzonych w aktach archiwalnych dokumentów nie można w sposób jednoznaczny zrekonstruować podstawy prawnej przejęcia opisanej nieruchomości, bowiem choć w sprawie niesporne jest, że majątek [...]-[...] został przejęty na cele reformy rolnej na podstawie dekretu PKWN, to z dokumentacji nie wynika na podstawie jakiej litery art. 2 dekretu PKWN dokonano tego przejęcia. Ustalono, że ze zgromadzonych dokumentów wynika jedynie, że podstawą przejęcia majątku [...]-[...] był dekret o reformie rolnej, jednak bez wskazania, na podstawie jakiej litery art. 2 dekretu dokonano tego przejęcia i z tej przyczyny Wojewoda Łódzki zadecydował o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzającej że dwór o nazwie [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Decyzję tę utrzymał w mocy Minister, a stanowisko to zaaprobował Sąd Wojewódzki. Istota problemu zaistniałego w niniejszej sprawie występowała również na gruncie innych spraw o zbliżonych stanach faktycznych i była przedmiotem zarzutów skarg kasacyjnych składanych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny akcentując specyfikę trybu przejmowania nieruchomości na podstawie dekretu PKWN akcentował, że ewentualne umorzenie postępowania wymaga uprzedniego zbadania przesłanek zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN do objętej postępowaniem administracyjnym nieruchomości, za niewystarczające uznając jednocześnie samo tylko stwierdzenie, że dowody zgromadzone w sprawie "nie wskazują, iż podstawę przejęcia stanowiła lit. e tego dekretu." (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. I OSK 1398/18 oraz wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. I OSK 1635/21). Jeżeli zatem przepis ten nie był podstawą prawną przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu PKWN, to należy zbadać, co ją stanowiło. Organy administracyjne są zatem zobowiązane do odtworzenia rzeczywistej podstawy przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, co oznacza, że podczas postępowania należało również w sposób jednoznaczny wykluczyć, który z powołanych w art. 2 ust. 1 dekretu PKWN nie był podstawą przejęcia. Koncentrując uwagę wyłącznie na odnalezieniu dokumentu precyzującego na podstawie jakiej litery art. 2 dekretu PKWN dokonano przejęcia majątku [...], zarówno Sąd, jak i organy pominęły rozważania w tym zakresie, uznając że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN, a w konsekwencji do konieczności jego umorzenia wobec bezprzedmiotowości. Zasadnie w tej sytuacji podniesiony został w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 3 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, obecnie: Dz.U. z 2024, poz. 572 – dalej jako: "k.p.a."). Sąd pierwszej instancji z naruszeniem ww. przepisów prawa zaakceptował stanowisko organów, które nie rozważyły czy w sprawie istniały podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy dwór podpada pod działanie dekretu ze wskazaniem podstawy prawnej, na jakiej dokonano przejęcia. Słusznie autor kasacji zakwestionował w tej sytuacji ocenę kompletności przeprowadzonych w trakcie postępowania administracyjnego czynności dowodowych, które naruszały art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 3, art. 80 k.p.a., wskazując przy tym na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji zasadny okazał się więc również zarzut naruszenia przez organy art. 105 § 1 k.p.a. Zważywszy na niedostatki przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie jest możliwa na obecnym etapie ocena zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazać trzeba, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). W badanej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a ustalenie tego faktu było możliwe bez konieczności przeprowadzania dowodów uzupełniających. Dlatego też podniesiony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Wobec tego, zaskarżona decyzja Ministra i poprzedzająca ją decyzja Wojewody podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, co do koniecznych ustaleń i oceny ich znaczenia prawnego dla dopuszczalności przeprowadzenia postępowania dotyczącego podpadania pod reformę rolną. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).