I SA/Rz 719/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Grzegorz Panek po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.P. na uchwałę Rady Gminy Korczowa z dnia 15 czerwca 2022 r. nr XLVIII/394/22 w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy Korczowa absolutorium za 2021 rok - p o s t a n a w i a - 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (słownie: trzysta) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Skargą z dnia 4 listopada 2022 r. T. P. (dalej określany również jako: "skarżący"), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.s.g.") zaskarżył uchwałę Rady Gminy (...) z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy (...) absolutorium za 2021 r. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 18a ust. 3 u.s.g. w związku z art. 271 ust. 1 pkt 6 i art. 270 ust. 3 ustawy o finansach publicznych polegające na naruszeniu procedury absolutoryjnej poprzez podjęcie uchwały w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy (...) bez stanowiska Komisji Rewizyjnej z uwagi na fakt niewłaściwego ukształtowania jej składu osobowego, co zdaniem skarżącego skutkuje nieistnieniem uchwały Komisji Rewizyjnej, która była podstawą do podjęcia uchwały o udzieleniu Wójtowi Gminy (...) absolutorium za 2021 r. Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie § 23 ust. 1 Statutu Gminy (...) uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy (...)z dnia 29 lipca 2013 r. poprzez uczestnictwo W. P., G. P., J. P. oraz W. W. w pracach więcej niż dwóch komisji stałych co zdaniem skarżącego skutkuje nieprawidłowym obsadzeniem organu, a w konsekwencji nieważnością podejmowanych przez niego stanowisk/uchwał. Skarżący zarzucił również naruszenie § 29 ust. 6 Statutu Gminy (...) uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy (...) z dnia 29 lipca 2013 r. poprzez pełnienie przez R. S. funkcji przewodniczącego w dwóch komisjach stałych, co zdaniem skarżącego skutkuje nieprawidłowym obsadzeniem organu, a w konsekwencji nieważnością podejmowanych przez niego stanowisk/uchwał. W konsekwencji Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy (...) z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy (...) absolutorium za 2021 r. oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została wadliwie, gdyż jego zdaniem została podjęta bez opinii Komisji Rewizyjnej Gminy (...) wobec jej nieprawidłowego obsadzenia, co w konsekwencji prowadzi do działania organu wbrew przepisom jak również podważa zaufanie obywateli do zasady, że organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarżący nie wykazał naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. W razie nieuwzględnienia argumentów uzasadniających w ocenie organu odrzucenie skargi skarga winna zostać oddalona z uwagi na bezzasadność zawartych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżący w niniejszej sprawie wywodzą swoją legitymację z prawa własności. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, publ. CBOSA). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09 publ. CBOSA). Zaznaczyć również należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, publ. CBOSA). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podnieść, że to skarżący powinien wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Trzeba bowiem jeszcze raz przypomnieć, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Nie sposób także uznać, że skarżący wykazał, że uchwała w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy (...) absolutorium w jakimś zakresie narusza jego uprawnienie. Należy zauważyć, że z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny (o czym była mowa wcześniej) lub uprawnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych", zaś, w rozpoznawanej sprawie sąd, nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń. W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby przysługujący mu interes prawny (lub uprawnienie) został zaskarżoną uchwałą naruszony, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Ponadto na dopuszczalność wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu przez piastuna tego urzędu zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4896/21, ONSAiWSA 2022, Nr 3, poz. 48, zauważając, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką skorzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uwagi te tym bardziej należy odnieść do podmiotu, który skarży uchwałę nie dotyczącą jego osoby, lecz osoby która piastuje urząd Wójta któremu udzielono absolutorium. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu - wobec odrzucenia skargi - Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.