I OSK 681/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 218/22 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 218/22 oddalił skargę J.P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych przez Wojewodę Małopolskiego decyzji administracyjnych (komunalizacyjnych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.P., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 marca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący - wnioskodawca nie uzupełnił żądania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 września 2021r. poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz znaku decyzji jako elementu obowiązkowego podania wymagającego uzupełnienia, których dotyczył wniosek, podczas gdy koniecznym elementem podania jest określenie żądania, a w tym przypadku określenie nieruchomości, których decyzja Ministra ma dotyczyć zgodnie z intencją i zamiarem strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący wydaniem wadliwego orzeczenia; 2) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 września 2021 r. w związku z nieuzupełnieniem jego żądania nie spowodował skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, co skutkowało nie przeprowadzeniem przez organ czynności na podstawie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., w tym czynności dowodowych, podczas gdy dzień doręczenia przedmiotowego wniosku organowi stanowi dzień wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony; 3) art. 151 w zw. z 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji poprzez niezobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnych z uwagi na rażące naruszenie prawa, tym samym uniemożliwiając odzyskanie nieruchomości stanowiących dziedzictwo skarżącego ze względu na wprowadzenie (od 16 września 2021 r., czyli po wniesieniu wniosku przez skarżącego) ograniczenia uprawnienia dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji od upływu 10 lat od momentu doręczenia lub ogłoszenia nieważnej decyzji, co stanowi naruszenie konstytucyjnych praw do własności i zasady sprawiedliwości, a tym samym uniemożliwienie odzyskania nieruchomości stanowiących dziedzictwo skarżącego; 4) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z 104 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa ocena niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania i nie wydanie decyzji, tym samym uniemożliwiając stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych wydawanych przez Wojewodę Małopolskiego zamiast wydania wyroku uchylającego wadliwe orzeczenie. II. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, iż 63 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 63 § 2 w zw. z art. 64 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 września 2021 r. nie spełniał enumeratywnie wskazanych wymogów podania z art. 63 § 2, podczas gdy wniosek skarżącego zawierał wszystkie elementy, a zatem wobec zrealizowania wymogów nałożonych przez art. 63 § 2 k.p.a., Organy zobligowane były do wszczęcia merytorycznego postępowania, czego wadliwie nie uczyniły. Skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zwrot na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Oceniając w powyższym kontekście zaskarżony wyrok za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Nie doszło w sprawie do naruszenia żadnego z powołanych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego była bezczynności organu administracji publicznej w zakresie wyznaczonym przez art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1- 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do ww. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jej podstawowym celem jest ochrona jednostki przed nieuzasadniona zwłoką organu w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania przez organ stosownego aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sama zaś bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ będąc do tego zobowiązanym, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu. Aby można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. musi więc istnieć na dzień wnoszenia skargi zawisła przed organem i będąca w toku sprawa administracyjna, którą jest on zobligowany do załatwienia w przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych formie decyzji, postanowienia, innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji w sytuacji wniesienia skargi już po wydaniu przez organ aktu administracyjnego kończącego sprawę, w której rzekomo miał pozostawać on w zwłoce, względnie w inny formalny sposób zakończeniu przezeń procedowania sprawy inicjowanej podaniem, nie jest możliwe jej uwzględnienie. Taka natomiast sytuacja zaistniała zaś w sprawie będącej przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych wydanych w stosunku do wymienionych przez niego szeregu parcel katastralnych. W 6 punktach, na 4 stronach wniosku rozpisano parcele katastralne, których dotyczy złożony wniosek zatytułowany "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ( tzw. decyzji komunalizacyjnych)". W powyższym podaniu nie wskazano natomiast konkretnie jakich decyzji dotyczy powyższy wniosek tj. nie podano daty wydania tych decyzji oraz ich numeru bądź znaku. Taki sposób redakcji podania spowodował że organ skierowanie do pełnomocnika J. P. pismo o uzupełnienie podania o powyższe dane, a w wyniku braku jego uzupełnienia - pozostawiono je bez rozpoznania. Takie działanie organów było w ocenie Sądu Wojewódzkiego zgodne z prawem, a Sąd Kasacyjny podziela tę ocenę. Godzi się bowiem zauważyć, że unormowania kodeksu postępowania administracyjnego regulujące zagadnienie wnoszenia podań do organów administracji publicznej, wskazują, że winno ono zatem zawierać co najmniej: wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że na gruncie art. 63 § 2 k.p.a., normującym elementy podania (w tym żądanie jako jeden z nich), o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. Powinno ono spełniać wymóg jednoznacznego, wyraźnego i nie budzącego wątpliwości. Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie. Powyższa reguła ma zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona chce dochodzić swoich praw. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie i w jakim trybie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 519/07 te i przywołane niżej orzeczenia publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ jest związany żądaniem strony (wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II OSK 1071/16), zatem w razie wątpliwości co do treści żądania obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tj. ustalić treść żądania strony (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r., II OSK 578/140). Niespełnienie zaś tego wymogu nakłada na organ obowiązek pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Ten sposób zakończenia postępowania administracyjnego przybiera formę tzw. czynności materialno-technicznej, która wywołuje określone skutki prawne, ponieważ podjęcie tej czynności w sensie formalnym kończy sprawę wskazaną w żądaniu podania. Nie wydaje się w tym przypadku postanowienia lub decyzji administracyjnej wystarczającym jest utrwalenie tej czynności w aktach sprawy. W realiach niniejszej sprawy było to pismo organu z 9 listopada 2021 r. informujące o tej formie zakończenia postępowania. Czyniąc tak zaś, organ w sensie formalnym postępowanie administracyjne zainicjowane tym podaniem wówczas zakończył. A to oznacza, że w dacie wnoszenia przez J. P. skargi na bezczynność (11 maja 2022 r.), organ nie pozostawał przy jego rozpoznaniu bezczynny, co czyniło wniesioną skargę za bezzasadną. Należy też podkreślić, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej, wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.). Rzeczą organu jest w pierwszej kolejności ustalenie czy spełnione zostały przesłanki formalnoprawne decydujące o dopuszczalności prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie. Dla wyniku tej oceny determinujące znaczenie ma jednoznaczna wiedza, co do zakresu zgłoszonego żądania tj. wniosku. Zważywszy zatem na uwarunkowania badanej sprawy, trafnie organ uznał za konieczne doprecyzowanie istoty zgłoszonego żądania, poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do wskazania jakich konkretnie decyzji dotyczy złożony przez niego wniosek. Zwrócić należy uwagę, że celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego. Przepisy te nie mają wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). Tak również odczytywane muszą być przepisy regulujące kwestię wszczęcia postępowania, w tym wymóg formalny wskazania zgłaszanego żądania. Słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że Minister prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Niesłusznie skarga kasacyjna zarzuca Ministrowi naruszenia prawa w tej kwestii. Zgodzić się też trzeba, że przeprowadzenie przez organ odpowiednich czynności na podstawie art. 7, art. 77 i 80 k.p.a dotyczy już toczącego się postępowania, a więc po skutecznym jego wszczęciu. Powyżej wskazane przepisy nie mają zastosowania na etapie usuwania braków wniosku i jego precyzowania. Mając na uwadze powyższe niesłusznie Ministrowi zarzucono również naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z 104 k.p.a., ani art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, a Sąd Wojewódzki prawidłowo w tej sytuacji oddalił skargę na bezczynność, oceniając, że Minister pozostawiając wniosek skarżącego kasacyjnie bez rozpoznania nie naruszył prawa. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.