I OSK 141/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 898/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr NWXIV.7581.4.19.2018 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 898/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr NWXIV.7581.4.19.2018 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Śląski decyzją z dnia 21 września 2018r. nr NWXIV.7581.4.19.2018 uchylił decyzję Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z dnia 28 grudnia 2017 r. o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Piekary Śląskie w użytkowaniu wieczystym [...] i [...], położonej w Piekarach Śląskich, obrębie Piekary Wielkie, obejmującej działki nr [...] o pow. 0,0151 ha, nr [...] o pow. 0,0520 ha i nr [...] o pow. 0,3135 ha, objętej księgą wieczystą GLlT/00092314/4; oraz orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez zezwolenie Spółce Akcyjnej [...] S. A. z siedzibą w Krakowie na przeprowadzenie przez ww. nieruchomość nowych elektroenergetycznych urządzeń dystrybucyjnych w postaci linii kablowej n/N typu NA2XY-J 4x240mm2 o przebiegu przedstawionym na załączniku graficznym nr 1, załączonym do decyzji. W ocenie organu wydana przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie decyzja odmowna nie jest prawidłowa. Wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. (realizacji celu publicznego, zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezbędności nieruchomości na ten cel oraz niemożliwość uzyskania przez inwestora zgody użytkowników wieczystych na dobrowolne udostępnienie nieruchomości) zostały bowiem spełnione, wobec czego organ I instancji winien był ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości i tym samym zezwolić odwołującej na przeprowadzenie zaplanowanych prac. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. tj.: po pierwsze: ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może dotyczyć tylko przedsięwzięć określonych w tym przepisie; po drugie: ograniczenie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody; po trzecie: ograniczenie może nastąpić zgodnie z planem miejscowym, a jeśli planu takiego nie ma, to zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowane przedsięwzięcie, a więc linia kablowa będąca urządzeniem służącym do przesyłania energii elektrycznej, niewątpliwie należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego : 1. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnie i uznanie, iż zachodzą Podstawy do wywłaszczenia przez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowo analiza zapisów ustawy winna prowadzić do wniosku przeciwnego, 2. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnie przepisu i uznanie, iż wysłanie pism przez [...] S.A. do skarżących spełnia przesłanki rokowań, podczas gdy spółka [...] S.A. nie załączyła żadnej dokumentacji, która wykazałaby, że rokowania miały miejsce. Wniesiono o zmianę wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. z siedzibą w Krakowie dochodząc jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego,. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni oraz zastosowania art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 tej u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do art. 124 ust. 3 u.g.n. - udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym i ocenionym jako prawidłowe przez Sąd Wojewódzki, wynikało, iż w analizowanym stanie faktycznym ograniczenie korzystania z nieruchomości przez skarżących kasacyjnie - jako jej właścicieli - nastąpiło w związku ze spełnieniem się przesłanek, o których mowa w omówionych wyżej przepisach. Stanowisko to w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że poglądy zawarte w skardze kasacyjnej stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku. Wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji, nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Generalnie przyjmuje się, że rokowania te mają charakter analogiczny do rokowań prowadzonych przy wywłaszczeniu. Oznacza to, iż przez rokowania należy w tym przypadku rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz, Warszawa 2008, str. 472 i 455; zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 426/01 niepubl., a także wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., I OSK 99/17, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem publicznym, zgodnie z art. 6 pkt. 2 u.g.n. jest m. in. budowa i utrzymywanie urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowane w sprawie przedsięwzięcie - linia kablowa będąca urządzeniem służącym do przesyłania energii elektrycznej niewątpliwie należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Przy orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest istotna okoliczność z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań. Decyduje jedynie okoliczność, że nie zakończyły się one pozytywnie. Brak zgody właścicieli nieruchomości na lokalizację inwestycji prowadzi do konieczności ograniczenia im sposobu korzystania z nieruchomości, jeżeli pomimo negocjacji i rokowań strony nie doszły do porozumienia. Dla przyjęcia stanowiska o braku zgody użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie przez jego działkę przewodu służącego do przysyłania energii elektrycznej, wystarczające jest zaś podjęcie przez inwestora rokowań z użytkownikiem i niezakończenie ich zawarciem umowy, na podstawie której byłoby to możliwe. W rozpoznawanej sprawie inwestor dwukrotnie (pisemnie – pisma z dnia 28 kwietnia 2017 r. oraz z dnia 2 czerwca 2017 r.) występował do skarżących z propozycją ugodowego załatwienia sprawy, oferując konkretne warunki (wypłata jednorazowo kwoty 800 zł, kolejna propozycja - 4 tys. zł), natomiast użytkownicy wieczyści (skarżący kasacyjnie) zaproponowali zawarcie umowy najmu części nieruchomości, na której posadowiono urządzenie przesyłowe (900 zł miesięcznie), zapłatę wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości przez okres 4,5 lat wstecz (27 tys. zł – pismo z 28 lutego 2017 r.). Nie ulega zatem wątpliwości, że rokowania, zainicjowane w analizowanym stanie faktycznym przez inwestora - uczestnika postępowania (Turon Dystrybucja S.A.), miały miejsce i nie doprowadziły do pozytywnego skutku. Prowadzenie rokowań ma jednak jedynie charakter formalny, a więc powinno się odbyć przed wydaniem decyzji. Rokowania dla ich zaistnienia nie muszą być zakończone pozytywnie, mają jedynie nie być pozorne. Brak zgody właścicieli na zaproponowane przez inwestora rozwiązanie nie świadczy - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - o braku rokowań. Turon Dystrybucja S.A. - jak już wykazano - podjęła w niniejszej sprawie próbę uzyskania akceptacji skarżących kasacyjnie, zmieniając w sposób istotny zaproponowane wcześniej warunki (podwyższając kwotę z 800 zł. na 4 tys. zł). Mimo tej próby strony nie znalazły wspólnego rozwiązania. Rokowania takie, odpowiadające jednak wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n., jak wykazano miały zatem miejsce (por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023). Z tych powodów nie można było twierdzić, iż zaskarżony wyrok naruszał art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Skoro bowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. wiążącą jest treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a właściciele nieruchomości, na której inwestycja ta ma być zrealizowana nie wyrażają na to zgody, a zatem nie jest możliwe zawarcie przez nich z inwestorem umowy o określonej treści, to inwestor, którego inwestycja jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacyjną, nie ma innej możliwości niż wystąpić z wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym wypadku z wnioskiem o ograniczenie właścicielowi sposobu korzystania z nieruchomości. Z omówionych powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty pozostawały nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wniosek [...] S.A. z siedzibą w Krakowie o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej, zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo skarżącemu - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym w tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postępowania.