II SA/Ol 812/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 1089 zł (jeden tysiąc osiemdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z 24 maja 2023 r., nr GKIS.6830.1.2022, Wójt Gminy Banie Mazurskie (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a."), ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr A i nr B, położonymi w S., obręb [...], na kwotę 7000,00 zł + 23% podatku VAT, łącznie 8610,00 zł oraz zobowiązał właścicieli działek do uiszczenia kosztów postępowania po 4305,00 zł brutto. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte zostało na wniosek K. i J. D., właścicieli działki nr A. W dniu 24 maja 2023 r. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w związku z zawartą ugodą graniczną. Koszty postępowania obejmowały wynagrodzenie geodety i obciążono nimi strony po połowie. Organ I instancji wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, w myśl której: "organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Zażalenie na to postanowienie wniósł R. D. (dalej jako: "skarżący"), właściciel działki nr B. Podniósł, że jego matka użytkowała działkę od 1998 r., a w 2009 r. nabyła ją na własność od Agencji Rolnej. W 2017 r. aktem darowizny działkę nabył skarżący. W tym samym czasie sąsiednią działkę siedliskową nabyli Państwo D. Okazało się, że ruiny budynku mieszkalnego są częściowo usytuowane na jego działce. Państwo D. chcieli odkupić od skarżącego część gruntu, ale nie mógł jej sprzedać przed upływem 5 lat. W kwietniu 2022 r. podpisali protokół, w którym Państwo D. zobowiązali się pokryć koszty postępowania rozgraniczeniowego w 100%. W wyniku podpisanej ugody stracił 8,5 ara gruntu, za który jego matka zapłaciła. Skarżący oświadczył, że podpisał ugodę, bo chciał uniknąć sądu. Uważa, że ze względu na utratę gruntu, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia. Podkreślił, że w sprawie nie było sporu. W wyniku rozpatrzenia zażalenia , postanowieniem z 12 lipca 2023 r., nr SKO.721.58.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wskazało, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest pojęcie poniesienia kosztów postępowania w interesie stron. Zdaniem organu odwoławczego nie należy tego sformułowania prawnego interpretować wąsko i ograniczać jedynie do bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania. Przepis ten dotyczy także interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie granicy między sąsiadującymi nieruchomościami dla stron - właścicieli tych nieruchomości. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w cytowanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego można obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Dlatego też organ I instancji zasadnie obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich właścicieli spornych działek. W postępowaniu rozgraniczeniowym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne - choćby jednostronnie, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości przyległej. W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w części odnoszącej się do jego osoby i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. w zw. z art. 520 § 3 k.p.c. - per analogiam – poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwą subsumcję. W uzasadnieniu podtrzymał argumenty podniesione w odwołaniu. Podkreślił, że jego nieruchomość miała ustalone granice i nie jego winą było, że linia graniczna przebiegała w części budynku. Zdaniem skarżącego tylko wnioskodawcy posiadali interes prawny w konieczności uregulowania stanu granicy, która była w przeszłości błędnie wytyczona i zaakceptowana przez organy Państwa. Dlatego też skarżący uważa, że nie powinien ponosić kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powtórzył, że w wyniku ugody utracił 8,5 ara. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Podniósł, że weryfikacja obciążenia kosztami następuje w postępowaniu administracyjnym a nie cywilnym. Wskazał, że od zasady obciążenia stron postępowania kosztami w równych częściach istnieją odstępstwa i stan faktyczny tej sprawy powinien takie odstępstwo uzasadniać. Wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec wadliwej subsumcji bezspornych ustaleń faktycznych pod mającą zastosowanie normę prawną. Zaskarżone postanowienie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., który stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zgodnie z § 2 tego artykułu na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Merytoryczne przesłanki orzekania o kosztach określa natomiast art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym ujęciu jest to przepis materialnoprawny, w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się należności biegłych. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że koszty obejmowały wynagrodzenie geodety, który zweryfikował punkty graniczne nieruchomości i dokonał ich ponownego rozgraniczenia, uwzględniając dokumenty historyczne i stanowiska właścicieli obu nieruchomości. Istota sporu dotyczy kwestii, czy kosztami postępowania właściciele nieruchomości powinni zostać obciążeni po połowie, czy też okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem, że koszty postępowania powinni ponieść właściciele działki nr A, którzy zakupili nieruchomość w 2017 r. z ustalonymi i obowiązującymi punktami granicznymi, przebiegającymi przez nieruchomość budynkową, zainicjowali postępowanie rozgraniczeniowe w 2022 r. w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości budynkowej i złożyli na początku postępowania do protokołu oświadczenie, że pokryją koszty postępowania rozgraniczeniowego w całości. Natomiast skarżący, na skutek zawartej ugody ustalającej nową granicę nieruchomości, utracił na rzecz uczestników 8,5 ara powierzchni działki. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem, że koszty postępowania administracyjnego zostały poniesione wyłącznie w interesie uczestników postępowania – Państwa D. Podkreślenia wymaga, jak zasadnie podnosił skarżący, że jego matka zakupiła nieruchomość w ustalonych i obowiązujących granicach, tak samo jak uczestnicy. Przekonuje to, że przed wszczęciem postępowania nie było w istocie sporu co do przebiegu granicy. Uczestnicy proponowali skarżącemu, że odkupią od niego część gruntu. Jednak ten nie mógł sprzedać gruntu rolnego przed upływem 5 lat od jego nabycia. Zgodnie z art. 2 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 461) nabywca nieruchomości rolnej przez okres co najmniej 5 lat od dnia jej nabycia nie może jej zbyć ani oddać w posiadanie innym podmiotom. Także w toku postępowania nie było sporu co do przebiegu granicy. Skarżący od początku miał wolę współpracy w wyjaśnieniu sprawy i nie kwestionował przebiegu granicy. Z ustaleń geodety wynika, że można jedynie domniemywać z dużym prawdopodobieństwem, że do nieścisłości doszło w 1983 r., kiedy nastąpił podział nieruchomości nr X i wydzielona została działka nr A. Zdaniem biegłego, wówczas geodeta nieprawidłowo zinterpretował dane, znaki graniczne odnalezione w terenie i odniósł je do układu lokalnego bez korelacji zabudowy z granicami. Pomiary przeprowadzone w 2023 r. nie dały jednoznacznych wyników. Geodeta w analizowanym postępowaniu stwierdził, że nie można określić granicy ostatniego spokojnego użytkowania. Dlatego zaproponował stronom nowy przebieg granicy. Skarżący zgodził się na ten przebieg, co spowodowało zwiększenie powierzchnię działki uczestników o 8,5 ara. Skarżący oświadczył, że nie chciał postępowania sądowego. Zasadnym jest jednak uwzględnić, że na zasadzie art. 153 k.c. in fine, sąd cywilny mógłby przyznać skarżącemu dopłatę pieniężną za utracony grunt. W okolicznościach niniejszej sprawy byłoby to słuszne i sprawiedliwe, bowiem skarżący nie powinien ponosić szkody za błędy geodezyjne popełnione wiele lat wstecz, w wyniku których nabył nieruchomość rolną z ustalonymi i obowiązującymi granicami. W realiach niniejszej sprawy nie sposób też pomijać, że uczestnicy postepowania do protokołu, przed pracownikiem organu i w obecności skarżącego, zapewnili, że pokryją koszty postępowania rozgraniczeniowego, co również wskazuje, że mieli świadomość, że postępowanie jest prowadzone w ich interesie. W kontekście złożonego przez uczestników oświadczenia, trzeba zauważyć, że w postępowaniu cywilnym istnieje odstępstwo od reguły określonej w art. 152 k.c., której zastosowanie uchwała NSA dopuszcza przy rozstrzyganiu o kosztach postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 117 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1144) w przypadku zawarcia ugody strony mogą ustalić kogo obciążają koszty postępowania. Skoro w postępowaniu rozgraniczeniowym ma zastosowanie art. 152 k.c. to dopuścić też trzeba przepis ustanawiający odstępstwa względem niego. W niniejszej sprawie na skutek zapewnienia uczestników, że pokryją koszty postępowania rozgraniczeniowego, skarżący współpracował i zawarł ugodę korzystną dla uczestników. Mając więc na uwadze całokształt niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie powinien zostać obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Co do wykładni i stosowania art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej przez organy orzekające uchwale z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zgodnie z tezą tej uchwały: "Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości /art. 152 Kodeksu cywilnego/, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Treść tezy, jak i argumenty zawarte w uzasadnieniu tej uchwały należy odczytywać w kontekście zadanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich pytania: "Czy organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.)? NSA potwierdził tylko, odnosząc się ściśle do pytania, że organ może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Z treści uchwały nie wynika natomiast, że jest to obligatoryjne w każdym przypadku. NSA w uzasadnieniu tej uchwały wyjaśnił, że "branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania". Z dalszych rozważań NSA wynika przy tym, że przy ustaleniu kosztów postępowania administracyjnego nie można bazować tylko na przymiocie strony postępowania administracyjnego. NSA wskazał w uzasadnieniu uchwały, że gdy granice stały się sporne, co do zasady ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie właścicieli sąsiedniej nieruchomości i w związku z tym, przy rozstrzyganiu o kosztach postępowania administracyjnego, ma zastosowanie art. 152 Kodeksu cywilnego (w skrócie "k.c."), zgodnie z którym koszty rozgraniczenia właściciele gruntów sąsiednich ponoszą po połowie. Wywód prawny uchwały dotyczy zatem sytuacji, w której istnieje spór graniczny (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 21/23, publ. w CBOSA, też w bazie LEX nr 2563952). Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w uchwale tylko do ogólnej zasady. Jednocześnie NSA zastrzegł, że w postępowaniu administracyjnym należy mieć na względzie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. NSA wskazał, że wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. NSA zatem uznał, że przy rozstrzyganiu o kosztach postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie jednego z właścicieli kwestionującego punkty graniczne, należy uwzględniać zasadę z art. 152 k.c., jak również mieć na uwadze brzmienie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W przepisie tym zaś jest mowa o tym, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie. Zawartego w tym unormowaniu zwrotu "interes" nie można utożsamiać tylko z "interesem" prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., który składa się na przymiot strony postępowania. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z tym unormowaniem właściciele nieruchomości podlegających rozgraniczeniu są stronami postępowania, gdyż rozgraniczenie nieruchomości dotyczy ich prawa własności. Słowo "interes", w kontekście brzmienia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym mowa jest o interesie strony, a więc interesie podmiotu mającego już z mocy prawa interes prawny w sprawie, należy odczytywać jako "pożytek, korzyść" (vide: Słownik języka polskiego PWN). Rację ma Kolegium, że zwrotu tego nie można odczytywać tylko wąsko. Rozstrzygnięcie sporu granicznego co do zasady może przynieść pożytek każdemu z właścicieli nieruchomości, którzy powinni współpracować przy utrzymaniu granic. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w którym obiektywnie nie można stwierdzić sporu między właścicielami nieruchomości, a wynik postępowania przynosi wymierne korzyści jednej ze stron kosztem drugiej strony. Jeżeli w postępowaniu administracyjnym właściciel jednej z nieruchomości zgadza się dobrowolnie na ustalenie granicy, która powoduje utratę przez niego części nieruchomości na rzecz właściciela nieruchomości sąsiedniej bez dopłaty, a wartość utraconego gruntu przewyższa koszty postępowania administracyjnego, to nie jest zasadne obciążanie go jeszcze dodatkowo kosztami tego postępowania. W takiej sytuacji uznać trzeba, że koszty postępowania zostały poniesione wyłącznie w interesie strony, która uzyskała w wyniku ponownego rozgraniczenia, niezawinionego przez żadną ze stron, przysporzenie. Reasumując, od zasady, że rozgraniczenie jest w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących, mogą zaistnieć sytuacje wyjątkowe. W takim ujęciu przy stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można abstrahować od przyczyn wszczęcia postępowania, przebiegu postępowania i jego wyniku. W ocenie Sądu organy obu instancji pochopnie przeniosły na grunt rozpoznawanej sprawy tezę wskazanej wyżej uchwały NSA. Pominęły bowiem, że zapadła ona na tle sprawy, w której spór graniczny wystąpił. Natomiast w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem uczestników, skarżący od początku nie kwestionował zaproponowanego przez geodetę przebiegu granicy, zawarł w tym przedmiocie ugodę, która skutkowała umorzeniem postępowania rozgraniczeniowego. Wskazać także należy na inne orzeczenia sądów administracyjnych w tym przedmiocie. W wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt I OSK 564/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że z tezy ww. uchwały nie wynika, że w każdym przypadku organ prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. Zdaniem NSA w uchwale dopuszczono jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Odmienna interpretacja czyniłaby zbędnym treść przepisu art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., który ustala, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy oraz poniesione w interesie lub na żądanie strony. W wyroku tym NSA wskazał, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. Stąd też, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku – w jakim stosunku. Takie samo stanowisko zajął NSA w wyrokach z 16 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1813/17 oraz z 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2211/14, CBOSA). Skład orzekający w pełni podziela przedstawioną ocenę prawną. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd, stosownie do art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).