III OW 126/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do podjęcia działań mających na celu usunięcie odpadów wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Marszałek Województwa [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do podjęcia działań mających na celu usunięcie odpadów. W uzasadnieniu wniosku podał, że pismem z dnia 21 lipca 2023 r. Starosta S., działając na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d w zw. z art. 47 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o podjęcie działań administracyjnych, w zakresie własnych kompetencji, mających na celu usunięcia odpadów z terenu działek ewidencyjnych o nr [...] i nr [...] (obręb [...]), zebranych przez [...] na podstawie decyzji Starosty S. z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr BOS.6233.8.2012.RN, udzielającej zezwolenia na zbieranie, transport i odzysk odpadów, która wygasła z mocy prawa (zgodnie z art. 232 ust. 1 i 2 ustawy) w dniu 23 stycznia 2016 r. Starosta powołał się na art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy, zgodnie z którym marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Z przeprowadzonej przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska kontroli na terenie w/w działek ewidencyjnych (w okresie od dnia 8 sierpnia do dnia 17 grudnia 2019 r., a następnie w okresie od dnia 26 października 2021 r. do dnia 23 marca 2022 r.) wynika, że wartości magazynowanych przez Spółkę odpadów wynoszą powyżej 3000 Mg. Ponadto istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w/w przepis wszedł w życie w dniu 5 września 2018 r. na skutek nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592, dalej w skrócie "u.z.u.o."). Marszałek Województwa [...] nie podzielił powyższego stanowiska Starosty S. Podkreślił, że w analizowanej sprawie magazynowanie odpadów na terenie wymienionych działek ewidencyjnych było konsekwencją wydanej przez Starostę S. decyzji z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr BOS.6233.8. 2012.RN, udzielającej zezwolenia na zbieranie, transport i odzysk odpadów, która wygasła z mocy prawa, zgodnie z art. 232 ust. 1 i 2 ustawy, w dniu 23 stycznia 2016 r. Marszałek Województwa [...] nie wydawał decyzji o cofnięciu w/w decyzji, a zatem od dnia 23 stycznia 2016 r. działalność w zakresie zbierania i/lub przetwarzania odpadów prowadzona była przez [...] nielegalnie. Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.), starosta obowiązany był sprawować kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tego organu oraz mógł (i nadal może) wykonywać czynności kontrolne (art. 379 ust. 2). Ponadto na podstawie "Zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów", złożonego do tutejszego organu wynika, że w 2015 r. Spółka zebrała 533,2 Mg odpadów. W odniesieniu do wskazanego przez Starostę faktu nowelizacji ustawy, Marszałek stwierdził, że założeniem ustawodawcy było rozwiązanie m.in. problemu usunięcia odpadów z miejsc na ten cel nieprzeznaczonych, jak również z miejsc, w których zakończono działalność w zakresie gospodarki odpadami niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa. W tym właśnie celu zostały wprowadzone zmiany dotyczące ustanawiania zabezpieczenia roszczeń oraz wymagania związane z magazynowaniem odpadów. Dodatkowo przedmiotowa zmiana ustawy wprowadziła nowe wymagania dla wniosków o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie lub przetwarzanie odpadów oraz pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie lub przetwarzanie odpadów, w tym wymóg dołączenia wielu nowych załączników. Nie znajdzie więc tutaj zastosowania również art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej, odnoszący się do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną w sprawach dotyczących zezwoleń na zbieranie odpadów lub zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, bowiem w tej sprawie decyzja Starosty S. z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr BOS.6233.8.2012.RN wygasła z mocy prawa w dniu 23 stycznia 2016 r., zatem jest ostateczna, a nie wszczęto postępowania w sprawie usunięcia odpadów. Starosta S. w odpowiedzi na wniosek w wniósł o wskazanie, iż organem właściwym w niniejszej sprawie jest Marszałek Województwa [...]. Podkreślił, że z przeprowadzonych na terenie w/w działek ewidencyjnych kontroli wynika, że zmagazynowane są tam odpady w ilości powyżej 3000 Mg. Potwierdza to również pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 grudnia 2019 r. nr WI.7024.1.280.2019.PL, w którym wskazano, że w czasie wykonywania oględzin terenu, na którym Spółka prowadzi działalność, stwierdzono, iż ilość zmagazynowanych odpadów gruzu przekraczała zwartość 3000 Mg. Zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. d ustawy, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, jest marszałek województwa. Ponadto zezwolenie obejmowało odzysk odpadów, które na skutek zmiany przepisów stało się zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Starosta dodał, że zgodnie z poglądem z orzecznictwa, jeżeli w chwili obecnej organem właściwym do wydania zezwolenia byłby marszałek województwa, to jest on również organem właściwym do stwierdzenia jego wygaśnięcia. Wygaśnięcie zezwolenia (w tym wygaśnięcie z mocy prawa) powoduje zakończenie działalności objętej zezwoleniem oraz obowiązek usunięcia na własny koszt odpadów i negatywnych skutków/szkód w środowisku. Jeśli odpady nie zostały usunięte, to organ obecnie właściwy do wydania zezwolenia, w świetle art. 41 ust. 3 ustawy, powinien wszcząć postępowanie egzekucyjne (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 92/21). Ponadto Starosta wskazał na istotną w sprawie okoliczność, a mianowicie że przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy wszedł w życie w dniu 5 września 2018 r. na skutek nowelizacji dokonanej przepisami u.z.u.o. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie wymaga na wstępie pewnego uporządkowania stanu prawnego w odniesieniu do okoliczności, w których nastąpiło wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Z art. 47 ust. 8 w zw. z art. 47 ust. 3 i ust. 5 ustawy wynika, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 4 u.z.u.o., jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w art. 14 ust. 1 i 2 u.z.u.o., w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.z.u.o., zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa. Wygaśnięcie decyzji następuje w takim przypadku z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja, a więc brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Podkreślenia wymaga, mając na uwadze brzmienie art. 15 ust. 1 u.z.u.o., że ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w sprawach dotyczących zezwoleń", a nie "w sprawach dotyczących wydania zezwoleń", co potwierdza, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy nie sprowadza się wyłącznie do wydawania zezwoleń, ale również do spraw dotyczących tych zezwoleń – zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji, a także do wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu egzekucję obowiązków, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy. W przypadku ustalania właściwości dla spraw związanych z decyzjami wydanymi na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, które to sprawy wymagają podejmowania dalszych działań w oparciu o obowiązujący stan prawny, kluczowe znaczenie ma stan faktyczny sprawy, gdyż pozwala on ustalić ilość zmagazynowanych odpadów, a to właśnie ilość odpadów stanowi o tym, który organ jest właściwy do podjęcia działań wobec posiadacza odpadów, a jeżeli zajdzie taka konieczność – również do egzekucji określonych obowiązków (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 29 marca 2022 r., sygn. akt III OW 91/21; 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 92/21; 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 183/21; 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 185/21; 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 189/21; 18 maja 2023 r., sygn. akt III OW 243/22). W rozpoznawanej sprawie, według zezwolenia zawartego w wydanej przez Starostę S. decyzji z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr BOS.6233.8.2012.RN, udzielającej zezwolenia na zbieranie, transport i odzysk odpadów, która wygasła z mocy prawa (zgodnie z art. 232 ust. 1 i 2 ustawy) w dniu 23 stycznia 2016 r. – maksymalna masa wszystkich rodzajów magazynowanych odpadów w okresie roku przekracza 3000 Mg. Zatem w obecnym stanie prawnym organem właściwym byłby Marszałek Województwa [...]. W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych, należy odpowiedzieć na pytanie, który z organów pozostających w sporze jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia wszystkich odpadów znajdujących się na nieruchomości – w trybie art. 47 ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej w skrócie "u.p.e.a."), dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organem uprawnionym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Mając na uwadze brzmienie art. 47 ust. 5 ustawy, niewątpliwie organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku usunięcia odpadów jest marszałek województwa, z uwagi na fakt, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ma ten organ, który bezpośrednio kreuje obowiązek. W obecnym stanie prawnym organem tym jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek Województwa [...], co wynika z aktualnego brzmienia art. 47 ust. 5 w zw. z art. 47 ust. 8 oraz w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.