II SA/Łd 188/23

SENTENCJA Dnia 14 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , Protokolant St. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2022 roku nr 315/2022 znak: GPB-III.7721.248.2022 KT w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku jednorodzinnego i zatwierdzenia projektu budowlanego wraz z udzieleniem pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. UZASADNIENIE II SA/Łd 188/23 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 13 grudnia 2022 r. (Nr 315/2022), którą na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 19 września 2022 r. (znak DPRG-UA-II.1741.2022) udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i niezbędnych urządzeń budowlanych, na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Ł.. Z akt sprawy wynika, że 6 lipca 2022 r. J. B. wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i niezbędnych urządzeń budowlanych, na działce nr ewid. [...] w obrębie [...],przy ul. [...] w Ł.. Po przeanalizowaniu pełnej dokumentacji, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 19 września 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił J. B. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Ł.. Od powyższej decyzji odwołał się J. B., wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 1, art. 30b, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie niniejszej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę i pozwoleniu na budowę w oparciu o wadliwą, wymagającą eliminacji z obrotu prawnego decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, jest w tym wypadku obligatoryjnym elementem wniosku o pozwolenie na budowę i jako taka warunkuje możliwość udzielenia pozwolenia na budowę. Dodatkowo w swym odwołaniu wniósł na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowodministracyjnego toczącego się aktualnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pod sygn. akt II SA/Łd 438/22 w przedmiocie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 kwietnia 2022 r. (znak SKO.4150.78.2022 i SKO.4150.94-95.2022). Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda zauważył, że obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 27 stycznia 2022 r. ustalił warunki zabudowy. W aktach niniejszej sprawy widnieje również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 14 kwietnia 2022 r. orzekająca o utrzymaniu w mocy tej decyzji organu I instancji. Ponadto Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 9 czerwca 2022 r. na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. B., postanowił o przeniesieniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 27 stycznia 2022 r. na rzecz J. B.. W ocenie Wojewody Łódzkiego projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji z 27 stycznia 2022 r. o warunkach zabudowy, co wypełnia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane. W następnej kolejności, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organ odwoławczy poddał analizie zgodność przedstawionej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Po analizie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Przechodząc do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi 14 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy z 27 stycznia 2022 r. Zdaniem skarżącego wydana decyzja o warunkach zabudowy obarczona jest wadliwością, która będzie powodować uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, zatem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o wadliwą decyzję o warunkach zabudowy obarcza rzeczone rozstrzygnięcie wadliwością wtórną. Wobec powyższego, J. B. w swym odwołaniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowodministracyjnego w przedmiocie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewoda zauważył jednak, że decyzja SKO w Łodzi z 14 kwietnia 2022 r. jest decyzją ostateczną. Dodatkowo, 12 października 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał wyrok o sygn. akt II SA/Łd 438/22 (nieprawomocny do dnia wydania niniejszej decyzji), oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 14 kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania, postanowieniem nr 117/2022 z 8 grudnia 2022 r., Wojewoda Łódzki odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego w powyższej sprawie. Wojewoda stwierdził, iż z uwagi na fakt, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu decyzji Prezydent Miasta Łodzi z 27 stycznia 2022 r. jest ostateczna, organ II instancji nie może kwestionować postanowień dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. B., który wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego oraz na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pod sygn. akt II SA/Łd 438/22 w przedmiocie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 kwietnia 2022 r. o warunkach zabudowy, przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 9 czerwca 2022 r. na rzecz J. B., w sytuacji gdy wynik sprawy dotyczy warunków zabudowy i wprost oddziałuje na kwestię utrzymania w obrocie prawnym (ważności) decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, jako że decyzja o warunkach zabudowy leży w tym wypadku u podstaw decyzji o pozwolenia na rozbiórkę i pozwoleniu na budowę, 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, bez uprzedniego zapoznania się z treścią materiału dowodowego i pozostałych dokumentów zebranych w sprawie o sygnaturze akt II SA/Łd 438/22, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, a dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy, 3) naruszenie art. 28 ust. 1, art. 30b, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę i pozwoleniu na budowę, w oparciu o wadliwą decyzję o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skarżący w szczególności wskazał, że poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa w stopniu oczywistym i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi między innymi na naruszenie przez organy obu instancji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 61 ust. 1 i 6 tej ustawy w zw. z § 3 ust. 1, § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i co za tym idzie przez ustalenie wskaźników nowej zabudowy dla planowanej inwestycji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...], na zasadzie rażących, "bijących w oczy" odstępstw od zasad określonych w § 5 - 8 rozporządzenia, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. W decyzji o warunkach zabudowy uczyniono bowiem zasadę z wyjątku ustalenia parametrów inwestycji na poziomie średnich wartości z analizowanego obszaru. W ocenie skarżącego okoliczności wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę, budzą poważne wątpliwości w świetle zasady legalności działania organów, ponieważ zostały one wydane na końcowym etapie prac nad planem zagospodarowania przestrzennego, dotyczącym tego terenu (przystąpienie nr 224, uchwała nr LXXII/1932/1S). Uwaga ta odnosi się tak do decyzji o warunkach zabudowy, jak i do decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ale z innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą w jej zarzutach. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, należało z urzędu stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego, gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania polegającego na rozpoznaniu spóźnionego odwołania wniesionego od rozstrzygnięcia organu I instancji z 19 września 2022 roku. Z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Czternastodniowy termin wniesienia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym. Przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., dnia doręczenia lub ogłoszenia treści decyzji stronie, lecz dzień następny. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym oraz terminem zawitym, którego zachowanie bądź upływ organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. Gdyby odwołanie zostało złożone po upływie tego terminu, organ wyższego stopnia ma obowiązek uwzględnić to z urzędu i wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania (art. 134 k.p.a.), chyba że strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja organu I instancji staje się ostateczna, a sprawa rozstrzygnięta tą decyzją korzysta ze szczególnej ochrony, gdyż może zostać wzruszona jedynie w przypadkach określonych w art. 145-163a k.p.a., bądź gdy przewidują to przepisy szczególne (art. 16 § 1 k.p.a.). Walor ostateczności decyzja organu I instancji uzyskuje z mocy samego prawa, z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania i to zarówno wówczas, gdy odwołania w ogóle nie wniesiono, jak i wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione po ustawowym terminie, którego to terminu nie przywrócono (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 297/21). W fazie wstępnej postępowania wywołanego wniesieniem odwołania organ wyższego stopnia ma zatem obowiązek oceny - między innymi - czy odwołanie zostało wniesione w terminie, co stanowi jeden z warunków jego rozpoznania. W orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (przykładowo: teza druga wyroku NSA z 18 listopada 1999 r., I SA 330/99; wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., I SA 1823/98; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98; wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., IV SA 1006/96, wyrok NSA z 16 lutego 1998 r., IV SA 727/96; czy z nowszego orzecznictwa np. wyrok NSA z 22 kwietnia 2020 r., II OSK 1357/19; ww. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 297/21; wyrok WSA w Lublinie z 31 października 2023 r., II SA/Lu 647/23). Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi została doręczona w szczególności skarżącemu – J. B., który na tym etapie postępowania nie był zastępowany przez pełnomocnika. W aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji z 19 września 2022 r., z którego wynika, że decyzję tę odebrała 26 września 2022 r. żona skarżącego zamieszkała pod tym samym adresem. Dowód ten nie pozostawia wątpliwości co do jego treści. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. (tak m.in. wyrok NSA z 12 grudnia 2008 r., II GSK 555/08, wyrok NSA z 21 września 2021 r., II OSK 1151/21). W rezultacie należało przyjąć, że termin na złożenie odwołania przez skarżącego minął 10 października 2022 r. (poniedziałek). Tymczasem odwołanie w imieniu skarżącego złożył profesjonalny pełnomocnik, który załączył też pełnomocnictwo, bowiem został ustanowiony na etapie odwołania. Odwołanie nadano w placówce pocztowej 12 października 2022 r. Odcisk datownika na kopercie jest czytelny i nie pozostawia wątpliwości. Odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu. W konsekwencji należało stwierdzić, że Wojewoda rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji, która wskutek upływu terminu do złożenia odwołania, zyskała przymiot ostateczności, dopuścił się rażącego naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. W takim przypadku obowiązkiem sądu administracyjnego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. W związku z podjęciem takiego rozstrzygnięcia Sąd nie był uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i odniesienia się do zarzutów skargi. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które, oprócz wpisu sądowego w wysokości 500 zł, składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika - adwokata, które zostało określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.). P.K.