II OSK 773/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 163/20 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2020 r. nr SKO.40.2160.2019.li w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. R. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 163/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA w Opolu", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi M. R. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 17 kwietnia 2020 r., nr SKO.40.2160.2019.li (dalej: "Kolegium", "SKO") w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 9 czerwca 2019 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "spółka", "skarżąca kasacyjnie") zwróciła się do Burmistrza Kolonowskiego (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] w S. na działce nr [...], obręb S. Burmistrz decyzją z 28 sierpnia 2019 r., nr GP.6733.04.2019 na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 6 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." - ustalił na rzecz spółki warunki lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium decyzją z 17 kwietnia 2020 r. nr SKO.40.2160.2019.li na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.", umorzyło postępowanie odwoławcze. SKO wyjaśniło, że odwołanie nie mogło zostać rozpatrzone co do istoty, ponieważ odwołujący się nie posiadają przymiotu strony. Kolegium podniosło, że krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określany w oparciu o art. 28 k.p.a. Zarzuty przedstawione w odwołaniu oraz pismach procesowych wyraźnie wskazują na interes faktyczny odwołujących się, którzy są bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, ale nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, warunkującymi przypisanie przymiotu strony. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby odwołujący posiadali tytuł prawny (własność lub użytkowanie wieczyste) do nieruchomości, na której planowana jest budowa, do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym czy też znajdujących się w obszarze oddziaływania tego przedsięwzięcia. WSA w Opolu uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję przyjął, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd wojewódzki uznał, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 i 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740) dalej: "k.c." do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ musi badać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie polegające m.in. na emitowaniu pola elektromagnetycznego, zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się więc rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego i przepisów prawa powszechnie obowiązującego dotyczących sfer oddziaływania inwestycji (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), winien ustalić zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, którym przysługuje status strony postępowania. Sąd wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego osób składających odwołanie niezbędne było ustalenie zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a także wyjaśnienie, czy osoby te posiadają, lub nie posiadają, nieruchomości, na które przedmiotowa inwestycja oddziałuje. Wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie - w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez zastosowanie i uchylenie decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 oraz w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elekromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883 ze zm.), dalej: "rozporządzenie" poprzez brak zapoznania się z całym materiałem dowodowym sprawy oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego w ocenie Sądu I instancji w postępowaniu przed organem odwoławczym miało miejsce naruszenie przepisów postępowania "w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy" polegające na braku ustaleń w przedmiocie rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości osób odwołujących się, podczas gdy obszar oddziaływania inwestycji [...] został przez organy obydwu instancji prawidłowo ustalony w sposób zgodny z wieloletnią praktyką organów, a tym samym inwestycja spółki nie będzie oddziaływać na nieruchomości odwołujących się, 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, WSA w Opolu uwzględnił skargę i uchylił decyzję Kolegium. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez WSA w Opolu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wojewódzkiego ustalenia poczynione w decyzji SKO w przedmiocie zakresu oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie były wystarczające do przypisania tym osobom przymiotu strony w tym postępowaniu lub braku tego przymiotu. Innymi słowy konieczne jest ponowne przeanalizowanie dla każdego odrębnie odwołującego jakie jest oddziaływanie tej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, nie tylko bezpośrednio graniczące (sąsiednie w stosunku do terenu inwestycyjnego), wynikające z jej charakteru i parametrów przedsięwzięcia, w tym emitowanych fal magnetycznych. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Zatem stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest przede wszystkim inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowane przedsięwzięcie. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a. Słusznie zatem Sąd wojewódzki identyfikację przymiotu strony w tym postępowaniu odnosi do regulacji art. 28 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. W wyroku z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1801/10, który skład orzekający podziela, NSA stwierdził, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Dalej - w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji krąg stron winien być określony w jak najszerszym zakresie, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 6 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1117/17 oraz z 9 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1467/23). Oznacza to, że właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja może mieć interes prawny, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma odziaływanie inwestycji. W tym zakresie Kolegium przyjęło (jednoznacznie odnosząc się do akt administracyjnych), że zidentyfikowani odwołujący nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Prawdą jest, że konkluzja zawarta w zaskarżonej decyzji nie została poprzedzona przywołaniem konkretnych ustaleń zawartych w uproszczonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik mapowy z ustaleniem przewidywanego obszaru pola o poziomach wyższych niż 0,1W/m²) oraz Kwalifikacji Przedsięwzięcia, załączonej do wniosku. Przede wszystkim jednak na etapie postępowania odwoławczego, pomimo trzykrotnych wezwań skierowanych do odwołujących, nie udało się uzyskać informacji jakich konkretnie nieruchomości poszczególni odwołujący są właścicielami – poza czterema osobami: M. C., R. M., skarżącej M. R. oraz A. P. Identyfikacja tych działek w ramach podstawowego dokumentu, jakim jest Kwalifikacja Przedsięwzięcia pozwoliła na weryfikację, że nieruchomości tych czterech osób nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu stacji bazowej, a więc na terenie, gdzie mogą wystąpić uciążliwości związane z przedsięwzięciem. W szczególności w przywoływanej analizie funkcji oraz cech zabudowy oraz kopii mapy zasadniczej – przewidywane obszary pola o poziomach wyższych niż 0,1W/m² - k. 35 akt adm. zobrazowano rozkład poziomu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej telefonii komórkowej (rysunek nr 1). Z mapy tej wynika, że jedynie kilka działek, tj. [...], [...], [...], [...] (teren inwestycji) i [...] znajduje się w zasięgu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. Bezsprzecznie nie są to działki stanowiące własność wymienionych wyżej odwołujących. Nie było natomiast możliwe zidentyfikowanie przedmiotu własności pozostałych odwołujących, pomimo czynności podjętych przez SKO. Odnośnie tego zagadnienia to w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada prawa dowodowego ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat, czyli ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. np. wyroki NSA z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1131/10 oraz z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1860/10; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119). Jeżeli zatem odwołujący wnosząc odwołanie w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego twierdzili, że przysługuje im prawo zaskarżenia decyzji z racji posiadania interesu prawnego, mieli obowiązek wykazać to uprawnienie. Skoro poziomy pól elektromagnetycznych w miejscu dostępnym dla ludności nie znajdują się nad działkami odwołujących, planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomości. Wyklucza to ich udział w charakterze strony w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że WSA w Opolu nakazując ponowne przeanalizowanie wystąpienia ograniczeń i uciążliwości związanych z emitowaniem przez stację bazową telefonii komórkowej fal elektromagnetycznych naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 oraz w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ustalenia bowiem poczynione przez SKO co do braku interesu prawnego odwołujących było uzasadnione w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Uznając, że skarga kasacyjna jest zasadna NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co umożliwiło zastosowanie art. 188 p.p.s.a. z zasadniczym zastrzeżeniem. Mianowicie, skargę do WSA w Opolu złożyła skutecznie jedynie M. R. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. dotyczy uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi uwarunkowane jest interesem prawnym skarżącego, rozumianym jako "istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością (T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 403). Oznacza to ograniczenie zakresu rozstrzygania przez sąd administracyjny wyłącznie do sytuacji prawnej konkretnego skarżącego. Nie zmienia tego konstrukcja reprezentacji przez pełnomocnika. Oznacza to, że sąd administracyjny był władny do zbadania sytuacji prawnej jedynie M. R., nie zaś wszystkich odwołujących. Skarżąca jest właścicielem działki nr ew. [...], która pozostaje w oddaleniu od terenu inwestycyjnego i nie podlega jakimkolwiek potencjalnym odziaływaniom stacji bazowej telefonii komórkowej. Zasadnie zatem Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, gdyż skarżąca nie wykazała, aby miała przymiot strony w tym postępowaniu. Skarga zatem podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego poniesionych przez skarżącą kasacyjnie. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej 250 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 360 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.