II OSK 1445/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 228/08 w sprawie ze skargi S. S. i A. S. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2005 r., sygn. akt 7/IV SA 4872/04 w sprawie ze skargi S. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 21 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. i A. S. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem tego Sądu z 28 lutego 2005 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wyrokiem z 28 lutego 2005 r. w sprawie 7/IV SA 4872/04 oddalono skargę S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2003 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Nowy Sącz z [...] października 1985 r. o udzieleniu K. S. pozwolenia na budowę, polegającej na adaptacji i rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w Nowym Sączu na zakład gastronomiczny (bufet samoobsługowy). Domagając się wznowienia postępowania skarżący powołali się na nowe okoliczności faktyczne i środki dowodowe, z których nie mogli skorzystać w poprzednim postępowaniu (art. 273 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W szczególności powołali się na decyzję Prezydenta Miasta Nowy Sącz z [...] marca 1989 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę żłobka na działce nr [...], sąsiadującej z działkami nr [...] i [...], decyzję Prezydenta Miasta Nowy Sącz z [...] stycznia 1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z załącznikiem, z którego wynika, że działka nr [...] przeznaczona była pod żłobek oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 maja 2007 r. w sprawie II SA/Kr 383/05. Oddalając skargę o wznowienie postępowania Sąd pierwszej instancji przyjął, że nowe okoliczności faktyczne i dowody, na które nie można było się powołać w poprzednim postępowaniu, powinny istnieć w chwili wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, czyli w dniu [...] października 1985 r. Wychodząc z tego założenia Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie mogli opierać żądania wznowienia postępowania na decyzji Prezydenta Miasta Nowy Sącz z [...] marca 1989 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 maja 2007 r. Z kolei oceniając przydatność dla wznowienia postępowania decyzji Prezydenta Miasta Nowy Sącz z 16 stycznia 1979 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wynikająca z tej decyzji okoliczność faktyczna, mianowicie fakt, że działka nr [...] była przeznaczona na budowę żłobka była podnoszona przez skarżących w poprzednim postępowaniu i znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie przed wydaniem wyroku z 28 lutego 2005 r. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji nie uznał za skuteczną podstawę wznowienia postępowania powołanie się na tę decyzję, gdyż nie jest ona nową okolicznością faktyczną lub nowym środkiem dowodowym. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości, wniósł skarżący A. S.. Przytaczając podstawy skargi kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty. Naruszenie art. art. 7, 8, 21, 64 ust. 1 i 2 i 77 Konstytucji oraz art. art., 140, 144 i 4171 § 2 kc wynikające, jak można to zrekonstruować ze skargi kasacyjnej, z tego, że mimo niedopuszczalnych immisji na nieruchomość wnoszącego skargę kasacyjną powodowanych rozbudowaniem na nieruchomości sąsiedniej budynku, nie zakwestionowano decyzji, na podstawie, której ta rozbudowa została zrealizowana i następnie wyroku sądu administracyjnego, dotyczącego tej decyzji, uniemożliwiając, mimo wadliwości tej decyzji i wyroku, dochodzenia odszkodowania za szkodę, która wydaniem decyzji i wyroku została spowodowana. Naruszenie art. 273 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne i środki dowodowe, o których mowa w tym przepisie, musiały istnieć w dniu wydania decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Nowy Sącz, czyli w dniu 8 października 1985 r., a nie w dniu 28 lutego 2005 r., kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok kończący postępowanie, będące przedmiotem skargi o wznowienie. Naruszenie art. 276 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 § 4 tej ustawy, polegające na tym, że w uzasadnieniu wyroku nie przedstawiono wszystkich zarzutów podniesionych w skardze o wznowienie postępowania i następnie nie odniesiono się do nich w uzasadnieniu wyroku, w szczególności do zarzutu nieważności wyroku. Naruszenie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nierozpoznaniu wniosków dowodowych wnoszących skargę o wznowienie postępowania, mianowicie z 31 marca 2008 r. o przeprowadzenie dowodu z pisma Prezydenta Miasta Nowy Sącz z 5 marca 2008 r. w którym organ ten stwierdził, że nie przesyłał w toku postępowania administracyjnego określonych dokumentów oraz z 21 maja 2008 r. o wystąpienie przez Sąd do organów administracji publicznej celem uzyskania dokumentów, o które wnoszący skargę kasacyjną bezskutecznie występował. Naruszenie art. 106 § 3 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 236 kpc, polegające na niewydaniu postanowienia w przedmiocie złożonych wniosków dowodowych. Przedstawiając te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 77 Konstytucji, twierdząc, że niezgodność z Konstytucją polega na braku regulacji w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co uniemożliwia dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 4171 § 2 kc. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając skargę kasacyjną w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono, że złożenie przez wnoszącego skargę kasacyjną przed i na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji wniosków dowodowych zobowiązywało ten Sąd do ich rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji natomiast pominął te dowody, jak również nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w ich przedmiocie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z art. 236 k.p.c. wynika, że złożenie przez stronę wniosku dowodowego winno zawsze powodować wydanie stosownego postanowienia dowodowego. W rozpoznawanej sprawie takiego rozstrzygnięcia zabrakło, przy czym zaznaczono, że pomimo, iż postanowienie takie jest niezaskarżalne, to na podstawie art. 191 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega badaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadniając zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji wskazano, że w skardze o wznowienie postępowania podniesiono, iż wyrok sądu administracyjnego jest niezgodny z prawem i w wyniku jego wydania została wyrządzona wnoszącemu skargę kasacyjną szkoda, polegająca na tym, że wbrew obowiązującym przepisom prawa został on ograniczony w korzystaniu z prawa własności nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym. Ograniczenie to wynika z faktu, jak wskazano, że decyzją wydaną niezgodnie z prawem i naruszającą szeroko pojęte prawo budowlane na nieruchomości sąsiedniej ulokowano budynek o charakterze gastronomicznym, który powoduje z jednej strony poważne zakłócenia (immisje) w funkcjonowaniu budynku mieszkalnego, z drugiej strony ogranicza prawo wnoszącego skargę kasacyjną do rozbudowy budynku na własnej nieruchomości, zaś zaskarżony wyrok ten stan utrzymuje. Dalej wywiedziono, że na zasadzie art. 77 Konstytucji każdemu przysługuje prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej, czego rozwinięciem jest art. 4171 § 2 kc, zgodnie z którym jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jego niezgodności z prawem. Z tego powodu oraz dlatego, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżony skargą o wznowienie postępowania wyrok jest niezgody z prawem domagano się stwierdzenia takiej niezgodności. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zgodnie ze wskazanymi przepisami Konstytucji i kodeksu cywilnego, aby dochodzić odszkodowania za niezgodne z prawem wydanie orzeczenia koniecznym jest wyeliminowanie takiego orzeczenia z obrotu prawnego przez stwierdzenie we właściwym postępowaniu jego niezgodności z prawem. Oznacza to, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winna być przewidziana procedura umożliwiająca stwierdzenie nieważności wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z prawem. Podniesiono, że tego typu instytucje są przewidziane w innych procedurach w tym w kodeksie postępowania cywilnego, kodeksie postępowania karnego, kodeksie postępowania administracyjnego. Brak takiej instytucji w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznano w związku z tym za naruszenie art. 77 Konstytucji. Dalej wywiedziono, że wobec podniesienia przez stronę w skardze o wznowienie wniosku o stwierdzenie nieważności wyroku WSA, Sąd nie mógł pominąć milczeniem tego wniosku, lecz miał obowiązek się do niego ustosunkować, gdyż zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze jak również rozstrzygnięcie i podstawę prawną. W tym stanie rzeczy, jak następnie wskazano, "Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć uchwałę zawierającą rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości a dotyczącego odpowiedzi na pytanie w oparciu o jakie przepisy ma następować stwierdzenie nieważności wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z prawem którego strona domaga się we wniesionej skardze, a które uprawnia stronie do przysługującego mu z mocy art. 77 Konstytucji odszkodowania". Dodano też, że brak w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "przepisów ustalających instytucje stwierdzenia nieważności wyroku WSA z prawem poddaje w poważną wątpliwość zgodności wskazanej regulacji (lub raczej jej braku) z prawem. W tym stanie rzeczy Prezes NSA na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1. Konstytucji winien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją, a to art. 77 Konstytucji przez brak w ustawie przepisów określających procedurę stwierdzenia nieważności wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z wyrokiem. Ewentualnie na podstawie art. 193 Konstytucji sąd rozstrzygający sprawę powinien wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodności ustawy z Konstytucją". W dniu 14 września 2009 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo wnoszącego skargę kasacyjną A. S., w którym wniesiono o zażądanie od organów bliżej nieokreślonych akt oraz do którego dołączono kopie szeregu pism, mających w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną istotne znaczenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i przytoczone podstawy. Ponadto zgodnie z art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw ale także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ostatnio wskazana sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł na skutek skargi o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym zakończonym wyrokiem z 28 lutego 2005 r. Ważne jest zatem przede wszystkim to czego dotyczył ten wyrok. Otóż wyrokiem tym oddalono skargę S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 października 2003 r., którą ostatecznie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydent Miasta Nowy Sącz z [...] października 1985 r., którą udzielono K. S. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku stojącego na działce nr [...] na granicy z działkami nr [...], będącej współwłasnością A. i S. S., gdzie po drugiej stronie granicy i bezpośrednio przy tej granicy stał budynek gospodarczy oraz nr [...], przeznaczonej na budowę żłobka, w wyniku której miał powstać bar samoobsługowy. Oddalając wyrokiem z 28 lutego 2005 r. skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności odniesiono się do zarzutów, mających tę nieważność uzasadniać. I tak w nawiązaniu do zarzutu, że K. S. nie posiadała uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż brak było zgody na budowę współwłaściciela nieruchomości, którym był F. S., Sąd wskazał, iż nieruchomość, na której miała być realizowana inwestycja stanowiła współwłasność ustawową małżonków K. i F. S., że inwestycja miała prowadzić do przysporzenia w tym majątku wspólnym, że nie było wątpliwości, iż małżonkowie prowadzący wspólne gospodarstwo domowe mogą mieć sprzeczne zdanie na temat czynności zmierzających do tego przysporzenia oraz że potwierdził to A. S., który będąc bratem F. S., na rozprawie w dniu 28 lutego 2005 r. oświadczył, iż ten ostatni mówił mu, iż wszystko buduje zgodnie z prawem, co świadczy, że wiedział o czynnościach żony zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w związku z zarzutem, że pozwolenie na budowę rażąco naruszało ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z 21 lutego 1980 r. Sąd stwierdził, iż plan ten nie zakazywał sytuowania na terenie przeznaczonym na budownictwo jednorodzinne obiektów o charakterze usługowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 11 pkt 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie stwierdzono, że przepis ten reguluje odległości od istniejących obiektów budowlanych, a nie od terenów przeznaczonych na określony w tym przepisie cel, w tym przypadku na żłobek, przy czym zaznaczono, że żłobek do chwili wydania wyroku nie został wybudowany. Odpowiadając na zarzut uniemożliwienia zabudowy nieruchomości sąsiedniej Sąd uznał go za niezasadny, gdyż budynek, którego dotyczyło pozwolenie na budowę, miał zaprojektowaną ścianę oddzielenia pożarowego i niepalne przykrycie dachu. Uświadomienie istotnych przesłanek wyroku z 28 lutego 2005 r. pozwala na właściwą ocenę podstaw wznowienia powołanych w skardze o wznowienie postępowania. Otóż powoływanie się na decyzje z [...] marca 1989 r. i z [...] stycznia 1979 r. miało na celu wykazanie, że działka nr [...] była przeznaczona na żłobek. Zatem, w rzeczywistości w skardze o wznowienie postępowania nie powołano się na nowe okoliczności faktyczne. Powołano wprawdzie nowe środki dowodowe (decyzje administracyjne i ich załączniki), jednakże dotyczyły one okoliczności faktycznej znanej przez Sąd administracyjny w chwili wydania wyroku z 28 lutego 2005 r. i ocenionej. Tą okolicznością faktyczną było przeznaczenie działki nr [...] na żłobek, co przy wydaniu wyroku z 28 lutego 2005 r. zostało uznano za nieistotne, gdyż dokonując wykładni stosownych przepisów przyjęto, iż istotne jest zabudowanie żłobkiem, co nie miało miejsca. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że brak było podstaw do wznowienia postępowania. Błędnie jednak przyjął, iż "nowość" okoliczności faktycznych należy oceniać na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (8 października 1985 r.). W tym zakresie podzielić należy twierdzenie skargi kasacyjnej, iż winno się tego dokonywać na dzień wydania wyroku, którym zakończono postępowanie przed sądem administracyjnym, gdyż przecież o wznowienie postępowania sądowego w niniejszej sprawie chodziło. Błąd ten jednak nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż dotyczy jednej z dwóch powołanych w skardze o wznowienie postępowania decyzji, które miały służyć wykazaniu istnienia tej samej nowej okoliczności faktycznej (przeznaczenia działki nr [...] na żłobek), która, co z kolei Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, nie była "nowością". Jeżeli chodzi o powołany w podstawie skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 maja 2007 r., to po pierwsze nie istniał on w chwili wydawania wyroku z 28 lutego 2005 r. i w tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił podstawę skargi o wznowienie postępowania na nim opartą, po drugie zaś, jak wynika z twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną zawartych w skardze o wznowienie postępowania, miał on dowodzić braku uprawnienia K. S. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc kwestii, która przez Sąd przed zakończeniem postępowania była brana pod uwagę. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że nie wykazano, aby pominięcie dokumentów, których wnioski dowodowe dotyczyły, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając możliwy wpływ tych dokumentów na wynik sprawy należy uwzględnić po pierwsze to, że sprawa dotyczyła wznowienia postępowania sądowego, które dotyczyło nie bezpośrednio decyzji o pozwoleniu na budowę, ale decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę, po drugie, że wnoszący o wznowienie postępowania brali udział także w innych postępowaniach związanych z zabudową działki nr [...] i to takich, które dotyczą robót budowlanych wykonanych po zakończeniu tych, których dotyczyła decyzja z 8 października 1985 r. Konieczne więc było jednoznaczne wykazanie związku powołanych dokumentów z okolicznościami istotnymi dla sprawy o wznowienie postępowania. Uwagi te dotyczą także żądań i załączników pisma A. S. z 11 września 2009 r. złożonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które przez ten Sąd zostały uznane za nieistotne dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii niezgodności z prawem wyroku z 28 lutego 2008 r. i związanych z tym zarzutów i wniosków, stwierdzić należy, iż trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się, iż Sąd pierwszej instancji do sformułowanego w skardze o wznowienie postępowania wniosku o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku nie odniósł się, czym naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 276 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten wymaga zwięzłego przytoczenia wszystkich zarzutów skargi. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro prawo nie przewiduje w postępowaniu przed sądem administracyjnym możliwości stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, co zresztą sam wnoszący skargę kasacyjną dostrzega, gdyż na tym fakcie opiera swoje wnioski o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego lub też, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zagadnienia prawnego powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się zaś do tych wniosków, to wskazać należy, że po pierwsze formułując je wnoszący skargę kasacyjną zakłada, że wyrok z 28 lutego 2005 r. jest niezgodny z prawem, co uwzględniając, iż dotyczył on decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej nie jest założeniem zasadnym, po drugie należy zauważyć, że chodzi o brak w postępowaniu przed sądem administracyjnym złożonej instytucji prawnej, która dla porównania w Kodeksie postępowania cywilnego jest sformułowana w dwunastu artykułach. Nie chodzi więc ani o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości prawne, jak wymaga tego art. 187 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani o zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, jak zakłada się w art. 193 Konstytucji. Usunięcie ewentualnej niezgodności z Konstytucją wymaga bowiem ingerencji ustawodawcy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.