I OSK 53/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) NSA Henryk Ożóg Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K.-B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2120/07 w sprawie ze skargi A. K.-B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] [...] W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy najmu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2120/07 odrzucił skargę A. K.-B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] [...] W. z dnia [...] nr [...], podjętą na podstawie § 21 w związku z § 33 uchwały Rady Miasta [...] W. dnia [...] nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu miasta [...] W. (Dz.Urz.Woj.[...] Nr [...], poz. [...]), zmienionej uchwałą Rady Miasta [...] W. z dnia [...] nr [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr [..]., poz. [...]). Na mocy tej uchwały Zarząd postanowił: 1) odmówić zakwalifikowania A. K.-B. do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia jej na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia pracowni, 2) zobowiązać dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] [...] W. do podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu przy ul. [...]. Do wykonania uchwały zobowiązano naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla dzielnicy [...] oraz dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, natomiast nadzór nad jej wykonaniem powierzono członkowi zarządu dzielnicy [...], sprawującemu nadzór nad Wydziałem Zasobów Lokalowych Dzielnicy. Wejście w życie uchwały określono na dzień jej podjęcia. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że A. K.-B. jest absolwentką Akademii [...] w W. Zajmuje się malarstwem oraz konserwacją dzieł sztuki. Z opinii Wydziału [...] wynika, że posiada ona stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Wnioskodawczyni w [...] r. starała się o wynajęcie pracowni plastycznej z aneksem mieszkalnym w Dzielnicy [...]. Jej wniosek rozpatrzono negatywnie. Obecnie ubiega się o wynajęcie pracowni przy ul. [...], której najemcą był jej ojciec P. K. ([...]), zmarły [...]. A. K.-B. mieszka wraz z mężem i dzieckiem w domu jednorodzinnym w W.. Według oświadczenia wnioskodawczyni, dom ten składa się z [...] pokoi i kuchni, o powierzchni mieszkalnej [..]. m2, powierzchni użytkowej [...] m2 i położony jest na działce o powierzchni [...] m2. W ocenie A. K.-B., w domu rodzinnym nie ma warunków na prowadzenie zamierzonej działalności ze względu na szkodliwość stosowanych chemikaliów. Średnie miesięczne dochody uzyskiwane przez A. K.-B. w okresie 6 miesięcy przed złożeniem wniosku, wynosiły [...] zł brutto. W ocenie organu warunki mieszkaniowe i dochody wnioskodawczyni umożliwiają podjęcie starań o zapewnienie pracowni we własnym zakresie, a w konsekwencji zasadne jest niewyrażenie zgody na zakwalifikowanie A. K.-B. do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia pracowni. Powyższą uchwałę, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, A. K.-B. na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie § 33 i § 4 uchwały Rady [...] W. z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż jej wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...], z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, nie spełnia przesłanek przewidzianych w pierwszym z powołanych przepisów, a ponadto przyjęcie, że do zawarcia umowy najmu lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki stosuje się wszystkie, w tym dochodowe kryteria dotyczące lokali mieszkalnych. Odrzucając tę skargę wymienionym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż żądanie zawarte w skardze nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonej przepisami art. 3 § 2 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga dotyczy bowiem uchwały w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na wynajem lokalu komunalnego, która poprzedza zawarcie umowy najmu i jest oświadczeniem woli właściwego organu samorządu gminnego w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Sąd podkreślił, że w sprawach najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakimi są Prezydent Miasta [...] W. i Burmistrz Dzielnicy [...], nie występują w roli organów administracji publicznej, lecz działają w imieniu gminy jako właściciela lokalu. Reprezentują oni zatem osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt III ZP 37/97 (OSNAP 1998, nr 7, poz. 200), stwierdzając, że skierowanie (odmowa skierowania) do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem administracyjnym. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K.-B., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania , to jest art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania uchwały organu gminy o zakwalifikowaniu i umieszczeniu danej osoby na liście oczekujących do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię, podczas gdy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej i powinna być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w kwestii sformułowania "sprawa z zakresu administracji publicznej" wypowiadał się Sąd Najwyższy, miedzy innymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt III ARN 45/96 (OSNAPiUS 1997, nr 8, poz. 125) oraz postanowienia z dnia 24 września 1997 r. sygn. akt III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Za szerokim rozumieniem pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej opowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 46). Szerokie rozumienie sprawy z zakresu administracji publicznej występuje także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w niepublikowanym wyroku tegoż Sądu z dnia 2 czerwca 1993 r. sygn. akt SA/Wr 302/93, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, można wnieść skargę na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż, oddanie w wieczyste użytkowanie, dzierżawę lub najem lokalu albo nieruchomości, jeżeli dana czynność narusza uprawnienia skarżącego chronione przepisami prawa z zakresu administracji publicznej. Również w wyroku z dnia 7 listopada 1991 r. sygn. akt SA/Wr 824/91 NSA przyjął dopuszczalność zaskarżenia na powołanej podstawie uchwały ustalającej tryb przetargowy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych, a w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 - dopuszczalność zaskarżenia uchwały rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie przetargu nieruchomości stanowiącej mienie komunalne. Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiedziało się także w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99, a także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98. Na uwagę, w ocenie skarżącej, zasługuje również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2184/2003, w którym stwierdzono, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym czynności cywilnoprawne, a do nich należą podejmowane przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do sprzedaży. na tym etapie decydowania nie chodzi bowiem jeszcze o zawarcie umowy najmu, ale przede wszystkim o to, kogo ewentualnie w późniejszym okresie przyjąć w poczet najemców. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z powyższych względów WSA odrzucając wniesioną przez nią skargę naruszył wskazane przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjmując powołane stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, należy bowiem uznać dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] W. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej A. K.-B., podnosząc, że generalnie sprawy najmu lokali mieszkalnych należą do kategorii spraw cywilnych, a nie spraw administracyjnych. W ocenie organu, zaskarżonej uchwały nie można też uznać za inną czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), nie wynika uprawnienie do domagania się zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej A. K.-B. w dniu [...] przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów na podstawie art. 178 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następujące zagadnienie prawne: "czy uchwała zarządu dzielnicy [...] w. odmawiająca zakwalifikowania osoby do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)?", zaś rozprawę w tej sprawie odroczył. Rozstrzygając powyższe zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w dniu 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 następującej treści: "Uchwała zarządu dzielnicy [...] W. odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zaś przedstawiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odwoławczy uznał za trafny i mający istotny wpływ na wynik sprawy. Dla prawidłowej oceny kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie konieczna jest analiza przepisów prawa materialnego w tym prawa miejscowego obowiązujących w dziedzinie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy w aspekcie uprawnień organów samorządowych. Istotnymi w tym zakresie są: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1291 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca o ochronie praw lokatorów... do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1). Omawiana ustawa z 21 czerwca 2001 r. upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać m.in. tryb rozpatrywania wniosku o najem lokali. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 i 10 mieszkaniowy zasób gminy może obejmować lokale będące w zasobie gminy albo gminnych osób prawnych, służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także będące pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W wykonaniu powyższej delegacji Rada Miasta [...] W. podjęła uchwałę w dniu [...] nr [...] (zm. uchwałą z [...] nr [...]) stanowiąc zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, który to akt, jako podjęty na podstawie przepisu ustawowego a następnie ogłoszony w dzienniku Urzędowym Woj. [...] stanowi źródło prawa, mającego moc powszechnie obowiązującą. Szczegółowa analiza przepisów uchwały ustanawiającej tryb składania, kwalifikowania, rozpatrywania i zatwierdzania wniosków o wynajem lokali wskazuje na dwa etapy postępowania w tych sprawach. W pierwszym kandydat na najemcę składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez naczelnika wydziału zasobów lokalowych i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie rozpatrzeniu przez Zarząd Dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania w razie skierowania przez Zarząd Dzielnicy do zawarcia umowy - następuje zawarcie umowy przez wnioskodawcę z zarządcą budynku. Działanie Zarządu Dzielnicy, podejmowane w pierwszym etapie, nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani nie należy do czynności negocjacyjnych, lecz ma charakter administracyjny. Rozstrzyga bowiem o tym w sposób wiążący, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zaspokojeniu jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokalu znajdującego się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego. O charakterze cywilnoprawnym czynności można mówić dopiero wówczas gdy następuje drugi etap postępowania - to jest zawarcie przez wnioskodawcę umowy najmu z zarządcą. Uwzględniając powyższe skarga kasacyjna zasadnie wywodzi, iż zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy, jako należąca do zakresu administracji publicznej podlegała kognicji sądu administracyjnego, a wydane postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszało przepisy prawa. Podkreślenia wymaga to, iż orzekając w tej sprawie - po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 - skład orzekający stosownie do art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a. - był związany jej treścią i podzielając argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu uchwały orzekł na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. jak w sentencji.