III SAB/Łd 125/23

SENTENCJA Dnia 22 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędziowie Asesor WSA Anna Dębowska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. N. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku T. N. z dnia 4 listopada 2022 roku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie załatwienia wniosku T. N. z dnia 4 listopada 2023 roku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego – T. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE T.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 4 listopada 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek T.N. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w którym jako cel pobytu cudzoziemiec wskazał wykonywanie pracy. W dniu 17 listopada 2022 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt. Pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał cudzoziemca do uzupełnienia w dniu 29 sierpnia 2023 r. braków formalnych wniosku poprzez uiszczenie opłaty skarbowej za wydanie decyzji, złożenie 4 aktualnych fotografii, złożenie odcisków linii papilarnych i okazanie do wglądu ważnego dokumentu podróży. W dniu 19 czerwca 2023 r. pełnomocnik strony złożył do Wojewody Łódzkiego na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie w terminie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 21 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w której zarzucił naruszenie: 1. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez: - rażące niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z naruszeniem terminów ogólnych, o których mowa w art. 35 k.p.a., w szczególności nie dokonanie w sprawie żadnej czynności pomimo upływu wielu miesięcy od daty złożenia wniosku; - brak podjęcia wszelkich działań, które przy zastosowanie możliwie najprostrzych środków w ramach zasady szybkości postępowania doprowadziłby do oceny formalnej wniosku i wezwania strony do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz przeprowadzenia podstawowej weryfikacji akt sprawy w celu koncentracji materiału dowodowego i jego późniejszej merytorycznej oceny; 2. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez: - niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a. liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz nie wskazanie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej; - brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej; - brak pouczenia strony o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. 3. art. 61 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie i przyjęcie przez organ za datę wszczęcia postępowania datę konwalidacji (uzupełnienia) wniosku, a nie datę skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co jest sprzeczne z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych; 4. art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania do uzupełnienia oczywistych braków formalnych, tj. do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków palców i okazania oryginału paszportu; 5. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania, w ramach którego przy niskim nakładzie pracy był zobowiązany do dokonania oceny formalnej wniosku i niezwłocznego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku; 6. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedziała, na jakim etapie znajduje się jej sprawa; 7. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak efektywnego podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony; 8. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym. W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 250 zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i orzeczenie wobec organu grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.. W uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik wskazał, że strona nie przyczyniła się do przedłużenia postępowania, a rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ma dla niej fundamentalne znaczenie z punktu widzenia stabilności pobytu i pracy na terytorium RP. Zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 250 zł stanowi w istocie jedynie 0,78% kwoty, którą maksymalnie możne orzec sąd w ramach wymiaru sumy pieniężnej i należy to traktować raczej wyłącznie w kategoriach symbolicznej, zryczałtowanej rekompensaty stronie ewidentnych niedogodności wynikających z wadliwe prowadzonego postępowania administracyjnego. Niedogodności, które doświadcza strona w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed Organem polegają przede wszystkim na poczuciu frustracji i stresu (negatywnych przeżyciach psychicznych), upokorzeniu (wielomiesięcznym ignorowaniu jej praw), istnieniu stanu niepewności i niewiedzy związanego z długotrwałym upływem czasu i bezczynnością organu w ramach postępowania administracyjnego, ale również naruszeniem prawa jednostki do swobodnego przemieszczania się oraz prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu, które winno być prowadzone wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, z poszanowaniem prawa strony do rzetelnej informacji i z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Podsumowując pełnomocnik wskazał, przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu i nie mogą również wyłączać uprawnienia strony do żądania zasądzenia symbolicznej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę z dnia 10 lipca 2023 r. Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie wskazując, że w momencie złożenia przedmiotowego wniosku procedował już ponad 27864 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu. Ponadto sprawa procedowana jest w okresie trwania wprowadzonego na terytorium RP stanu epidemii i pracy z zachowaniem warunków sanitarnych, co oznacza ograniczenie kontaktu z klientami i procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością ich wpływu do czego zobowiązują zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego wynikające z m.in. art. 8 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze Wojewoda wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, dla uzasadnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane wykroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w wykonywanych przez organ czynności ma być oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W zaistniałym stanie faktycznym, w ocenie organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego tylko z ilości procedowanych spraw. W tym kontekście wskazał, że w dniu 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2023 r., poz. 103), który stanowi, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stosownie zaś do treści art. 100d ust. 3 ww. ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Przepis ten zastąpił art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 583). Odnosząc się do przedstawionych przez stronę roszczeń pieniężnych, Wojewoda Łódzki uznał, że są bezzasadne. Wskazał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją. Ponadto zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie do 24 sierpnia 2023 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem, a wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożył w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.), dalej u.c. Z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Ponadto strona uzyskała oświadczenie podmiotu nieświadczącego usług w zakresie pracy tymczasowej o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, ważne do dnia 13 września 2024 r., na podstawie którego może leganie świadczyć pracę na terytorium RP. Mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności Wojewoda Łódzki podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Ponaglenie wniósł w dniu 19 czerwca 2023r., zaś skargę w dniu 21 czerwca 2023r. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, LEX nr 818629; z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy. Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do Wojewody Łódzkiego w dniu 4 listopada 2022r. W dniu 17 listopada 2022r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt a dopiero w dniu 16 czerwca 2023r. organ skierował do strony wezwanie do stawienia się w jego siedzibie celem złożenia odcisków linii papilarnych, czterech fotografii, okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży oraz uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 440 zł wyznaczając termin na dokonanie powyższych czynności na dzień 29 sierpnia 2023r. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, na dzień złożenia skargi do tut. Sądu, organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie na skutek złożonego przez stronę wniosku, nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania aż do czasu skierowania do strony wezwania w przedmiocie usunięcia braków formalnych wniosku. Dodać należy, że zgodnie z powołanym wcześniej art. 112a ustawy, w świetle ustalonego stanu faktycznego, termin do rozpoznania sprawy formalnie nie zakończył biegu, co skutkowało zakwalifikowaniem stwierdzonego stanu w kontekście przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, nie zaś bezczynności. Zauważyć zresztą należy, że wprawdzie w skardze zarzucono organowi bezczynność, jednak nie miało to wpływu na jej zasadność, bowiem w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama: chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Bez znaczenia w tej sytuacji jest sposób nazwania w skardze opieszałości organu, skoro zasadniczo, sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć ww. spór. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach, tj. bezczynności i przewlekłości, sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a., wyrażający na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zasadę procesową da mihi factum dabo tibi ius; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2018 r., I OSK 16/17 i z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 – CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 457/15), co jest również wyrazem odpowiedzialności sądu, aby strona, niejako będąc słabszym uczestnikiem postępowania, nie poniosła uszczerbku w prawie dochodzenia swoich interesów na drodze sądowej wyłącznie z tego powodu, że nie potrafiła umiejętnie uchwyć granicy między przewlekłością postępowania a bezczynnością organu, niezależnie od tego, czy kwestionując terminowość załatwienia jej sprawy, sporządza w tym zakresie skargę samodzielnie, czy też z pomocą profesjonalisty. Stan przewlekłości w niniejszej sprawie najlepiej ilustrują liczby, przedstawiające okres, w którym organ nie podejmował żadnych czynności związanych ze sprawą: od dnia złożenia wniosku do daty wezwania strony do uzupełnienia jego braków wniosku upłynęło przeszło 7 miesięcy, od dnia złożenia wniosku do wniesienia skargi na bezczynność organu upłynęło także przeszło 7 miesięcy, od dnia złożenia wniosku do wyznaczonej przez organ daty osobistego stawiennictwa strony w organie upłynęło prawie 10 miesięcy. W istocie rzeczy bierność organu świadczy o tym, że w okresie do wniesienia skargi de facto pozostawał on bezczynny, a jedynie kwestie związane z regulacją terminu do załatwienia sprawy, wynikające z treści art. 112a ustawy i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., lokują stwierdzony stan w ramach pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący na dzień 29 sierpnia 2023r. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zakładając, że w dniu 29 sierpnia 2023r. T.N. uzupełnił braki formalne wniosku to formalnie otworzyło 60-dniowy termin do wydania w sprawie decyzji. Okoliczność ta powoduje, że niezasadne okazało się zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w żądanym w skardze terminie skoro czas na jej rozpoznanie jest w toku i upłynie w dniu 28 października 2023r. Wobec tego skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.. Dodać jednak należy, że organ ma prawny obowiązek wydania do dnia 28 października 2023r. decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji. Jeśli zaś tego nie uczyni, zasadne będzie kwestionowanie przez stronę tego naruszenia w drodze skargi do sądu na bezczynność organu. Należy dodatkowo wyjaśnić, że ocena zarzutu przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, wobec regulacji z art. 112a ust. 2 u.c., dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z 4 listopada 2022 r. wymaga odniesienia się również do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaznaczenia wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. i odstąpienia od stanowiska wyrażonego w tej uchwale. Posiłkując się argumentacją zawartą w tejże uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21). W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 4 listopada 2022 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. W przypadku ustalenia, iż złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiadał wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił zadość niezwłocznie, lecz dopiero po upływie przeszło 7 miesięcy od złożenia wniosku, prolongując jego dalsze procedowanie o kolejne dwa i pół miesiące, tj. do dnia wyznaczonego stronie do osobistego stawiennictwa w organie i uzupełnienia braków formalnych wniosku, w okresie których w sprawie znów nic się nie działo. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (zob. wyrok TK z 07.01.2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97-99). W niniejszej sprawie oznacza to, że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wynikającego z przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112 a ust. 1 u.c., albowiem strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po wniesieniu podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony. W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badany na dzień wniesienia skargi stan przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie nosił cech znaczącego naruszenia choć stwierdzona przewlekłość nie była uzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy. Od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy do dnia wezwania go przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku upłynęło 7 miesięcy i 11 dni. Nie jest to krótki okres czasu lecz nie jest to też bardzo duża przewlekłość w stosunku do przewlekłości występującej w innych podobnych sprawach toczących się w tutejszym sądzie. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu w dniu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. Dodać należy, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie wynikała ze złej woli organu czy arogancji organu wobec skarżącego lecz była wynikiem znacznego wzrostu liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców oraz niewystarczającej obsady kadrowej urzędu. Mając powyższe okoliczności na uwadze sąd uznał, że przewlekłość postepowania w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania przywołany przez organ w odpowiedzi na skargę art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który dotyczy terminów prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń, między innymi na pobyt czasowy albo pobyt stały. Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. Z treści art. 1 ust. 1 i 2 wynika jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ ustawa reguluje w sposób szczególny zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 dotyczą zatem tylko tych obywateli Ukrainy i ich małżonków, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż skarżący jest obywatelem Gruzji. Niezasadne jest żądanie skarżącego przyznania sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie. Dodać należy, iż T.N. legitymuje się ważnym paszportem i złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w terminie przewidzianym w przepisie art.105 ust.1 ustawy o cudzoziemcach. W związku z czym jego pobyt na trenie RP jest legalny. Podkreślić należy, iż T.N. uzyskał oświadczenie podmiotu nieświadczącego usług w zakresie pracy tymczasowej o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, ważne do 13 września 2024. na podstawie którego może legalnie świadczyć pracę w Polsce. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił żądanie przyznania sumy pieniężnej. Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Sąd uznał, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku T.N. z dnia 4 listopada 2022 r. lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a., sąd orzekł, jak w pkt 1 i 2 wyroku. Z uwagi na to, że nie upłynął jeszcze 60-dniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art.112a ust.1 u.c. oraz niezasadne jest żądanie przyznania sumy pieniężnej, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku). Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 100 zł – wpis sądowy, 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa. d.cz.