III SA/Gd 353/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr SKO.420.307.2023 w przedmiocie dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Czerska z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SŚR.5471.ZC.000036.01.2023. UZASADNIENIE III SA/Gd 353/23 UZASADNIENIE Burmistrz Czerska, decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SŚR.5471.ZC.000036.01.2023 odmówił A. A. przyznania dodatku do źródła ciepła wykorzystującego pelet drzewny powołując się na przepisy art. 24, art. 25 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.), powoływanej dalej także jako "ustawa". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. A. złożyła wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych w dniu 23 listopada 2022 r. Przyczyną odmowy było uznanie, że wnioskodawczyni należała do składu gospodarstwa domowego, zamieszkującego pod tym samym adresem, co do którego złożony został inny wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła i wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony. A. A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe razem z mężem – w odrębnym lokalu. Synowa M. A. wpisała skarżącą do swojego gospodarstwa domowego, mając na myśli podanie ogólnej liczby osób zamieszkujących w budynku, a nie wskazanie swojego gospodarstwa. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr SKO.420.307.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa reguluje między innymi zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, zwanego dalej "dodatkiem dla gospodarstw domowych". Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 24 ust. 5 ustawy). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 4 i 5 do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1. (art. 24 ust. 5a ustawy). W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, gospodarstwu domowemu, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent przyznaje dodatek dla gospodarstw domowych w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1 (art. 24 ust. 5b ustawy). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 5b, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 24 ust. 5c ustawy). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożyła więcej niż jedna osoba z danego gospodarstwa domowego wieloosobowego, dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 24 ust. 6 ). W aktach sprawy widnieje oświadczenie K. A. z dnia 30 stycznia 2023 r. w którym nie wskazano na obiektywne przyczyny braku możliwości ustalenia odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod adresem ul. [...], Ł. Skoro odwołująca się była wpisana jako członek rodziny w innym wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła na potrzeby gospodarstwa domowego prowadzonego pod adresem ul. [...] , [...] Ł. i wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony, to Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanego dodatku. Ustawodawca w przepisie art. 24 ust. 9 jednoznacznie bowiem określił, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. A., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji w całości. Zarzuciła nierozpoznanie prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Skarżąca opisała w sposób następujący stan faktyczny sprawy: 1. Do 23 marca 2016 była właścicielem domu jednorodzinnego przy ulicy [...] w Ł., dom posiadał dwa wyodrębnione lokale mieszkalne z osobnymi wejściami na zewnątrz; 2. W dniu 23 marca 2016 r. przedmiotową nieruchomość skarżąca darowała synowi K. A., pozostawiając dla siebie i męża odrębny lokal mieszkalny w formie ustanowienia służebności osobistej mieszkania (parter, 2 pokoje, kuchnia, łazienka, korytarz) co wynika z dołączonego aktu notarialnego; 3. Wobec powyższego skarżąca i jej mąż zamieszkują w wyodrębnionym lokalu mieszkalnym, a prowadzone przez nich gospodarstwo domowe jest dwuosobowe; 4. W tej sytuacji skarżąca nie może ponosić ujemnych konsekwencji wniosku wadliwie złożonego wcześniej przez jej synową M. A., w którym pod wpływem błędnych informacji urzędnika CUS w Czersku podała również skarżącą i jej męża jako domowników, co było niezgodne z rzeczywistością, gdyż syn z rodziną zamieszkuje w innym mieszkaniu na pierwszym piętrze budynku i nie prowadzi ze skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.). Stosownie do treści art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Art. 24 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, iż przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5 ustawy w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Na mocy art. 36 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2243), obowiązującej od dnia 4 listopada 2022 r., do ustawy dodano przepisy art. 24 ust. 5a-5c. Zgodnie z art. 24 ust. 5a ustawy w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 4 i 5 do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1. Art. 24 ust. 5b ustawy stanowi natomiast, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5a, gospodarstwu domowemu, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent przyznaje dodatek dla gospodarstw domowych w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1. Wreszcie, stosownie do art. 24 ust. 5c ustawy, w przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 5b, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu. Ustawa w przepisach art. 24 ust. 21 – 25 przewiduje szereg szczególnych środków dowodowych, mających na celu zweryfikowanie danych zawartych we wniosku i określenie, czy dodatek wnioskodawcy przysługuje. I tak, dokonując weryfikacji wniosku organ bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 oraz z 2023 r. poz. 877); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 759), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 oraz z 2023 r. poz. 497). Jeśli zaś podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, organ może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa, przy czym wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 24 ust. 23 ustawy), a w jego toku ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych. Przedmiotowy dodatek ma niewątpliwie służyć wsparciu jak największej liczby oddzielnych gospodarstw domowych, samodzielnie zaspokajających swoje potrzeby, o czym świadczą zmiany w ustawie o szczególnych rozwiązaniach, wprowadzone ustawą nowelizującą z dnia 27 października 2022 r. Celem ustawy jest zrekompensowanie przez państwo jak najszerszej grupie gospodarstw domowych wysokich cen energii, w tym również kosztów zakupu opału. Ustawa nie uzależnia prawa do otrzymania dodatku od kryterium dochodowego, zaś ustawodawca, wyposażając organy administracji w przedstawione wyżej narzędzia do weryfikacji okoliczności uprawniających do otrzymania tego świadczenia (zwłaszcza wywiad środowiskowy), a jednocześnie w dużej mierze upraszczając formalności proceduralne po stronie wnioskodawców, dążył do zapewnienia wsparcia finansowego jak największej liczbie gospodarstw domowych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się sporządzona w dniu 30 stycznia 2023 r. (zatem po wniesieniu przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji) notatka z wywiadu środowiskowego, w której pracownik socjalny wskazał, że pod adresem Ł. ul. [...] zamieszkują w odrębnych lokalach dwa gospodarstwa domowe, korzystające ze współdzielonego źródła ogrzewania (pieca na pelet drzewny). W notatce wskazano, że A. A. prowadzi gospodarstwo domowe ze swym mężem. Zamieszkują ono w domu jednorodzinnym i posiadają odrębne wejście do zamieszkiwanej przez siebie części. W aktach znajduje się także oświadczenie M. A. datowane na 25 stycznia 2023 r. w którym wskazała ona, że wpisując teściów do wniosku o "dodatek na pelet" miała na myśli podanie ogólnej liczby osób zamieszkujących w budynku. Jej gospodarstwo domowe składa się z 5 osób – jej, jej męża i 3 dzieci. Znajduje się w aktach administracyjnych także oświadczenie K. A., zgodnie z którym do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod adresem Ł., ul [...], ponieważ wcześniej nie było takiej potrzeby, a ponadto jest jedynym żywicielem rodziny i nie stać go na ustalenie odrębnego adresu zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podało, iż nie wskazano na obiektywne przyczyny braku możliwości ustalenia odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod w/w adresem, a skoro odwołująca się była wpisana jako członek rodziny w innym wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła na potrzeby gospodarstwa domowego prowadzonego pod adresem w Ł. przy ul. [...] to brak było podstaw do wypłaty wnioskowanego dodatku. W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy jednak uznać za bezpodstawne. Z treści art. 24 ust. 5a ustawy nie wynika obowiązek podjęcia przez stronę wnioskującą o przyznanie przedmiotowego świadczenia, działań zmierzających do ustalenia odrębnego, nowego adresu dla prowadzonego przez stronę gospodarstwa domowego (por. wyroki WSA w Łodzi z 14 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Łd 422/23 oraz z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 553/23). Nie sposób uznać zatem, by "ustalenie" odrębnego adresu zamieszkania stanowiło przesłankę niezbędną nabycia prawa do dodatku, skoro w istocie nie wiadomo nawet kto miałby takiego "ustalenia" dokonać. Przesłanka "obiektywnej" przeszkody w ustaleniu odrębnego adresu nie jest przewidziana analizowanym przepisem i w tym kontekście zakwestionowanie przez organ znaczenia oświadczenia syna skarżącej o braku możliwości "ustalenia adresu" było całkowicie nieuzasadnione. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Kolegium wbrew powyższym zasadom pominęło w uzasadnieniu swej decyzji ocenę ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego potwierdzających, że skarżąca i jej mąż prowadzą gospodarstwo domowe odrębne od gospodarstwa ich syna, synowej i ich dzieci oraz że zamieszkują w lokalu, który ma wszelkie cechy odrębności faktycznej wraz z niezależnym wejściem z zewnątrz. Kolegium nie rozważyło także kwestii wskazanego w oświadczeniu przez M. A. jej błędu w określeniu składu jej gospodarstwa domowego w złożonym przez nią wniosku. Zgodnie z jej oświadczeniem, zrozumiała ona, że we wniosku wskazać należy wszystkie osoby zamieszkujące pod wskazanym adresem, a nie wyłącznie te, które wraz z nią wchodzą w skład gospodarstwa domowego. Ponadto w aktach administracyjnych nie ma kopii wniosku składanego przez M. A. o przyznanie dodatku. Dowód z tego dokumentu mógłby przyczynić się do wyjaśnienia, czy rzeczywiście osoba składająca go działała pod wpływem błędu. Niezależnie jednak od treści tego wniosku należy jednak przyjąć, że o tym, czy dodatek przysługuje osobie wnioskującej przesądzają istniejące w rzeczywistości okoliczności faktyczne, z których najistotniejsze znaczenie mają: odrębność jej gospodarstwa domowego i zamieszkiwanie jej w odrębnym lokalu a także korzystanie ze źródeł ogrzewania wymienionych w ustawie i zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Powyższe okoliczności wskazują na to, że organy administracji naruszyły prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5a ustawy i przyjęcie, że warunkiem nabycia prawa do dodatku jest "obiektywna" niemożność nadania odrębnemu lokalowi innego adresu i pominięcie w związku z tym oświadczenia K. A., zgodnie z którym brak było możliwości ustalenia odrębnego adresu w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach pod adresem ul. [...], Ł. Ponadto organy naruszyły także art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., pomijając dowody mogące wyjaśnić, czy i z jakich przyczyn skarżąca została wskazana we wniosku M. A. jako członek jej gospodarstwa domowego, a także nie wyjaśniając, czy wnioskodawczyni prowadzi odrębne gospodarstwo domowe od gospodarstwa prowadzonego przez jej syna i jego rodzinę oraz czy istotnie zamieszkuje w lokalu odrębnym, na co wskazuje notatka z wywiadu środowiskowego. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji odniosą się do wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dowodów, uzupełnią je o wskazane wyżej dowody, których w aktach brak i ustalą istotny dla sprawy stan faktyczny, oraz właściwie stosując przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ocenią w konsekwencji, czy skarżącej przysługuje prawo do dodatku przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni przepisów ustawy. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.