II OZ 671/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 646/23 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 kwietnia 2023 r., znak: SKO.41/5555/LI/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym postanowieniem z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 646/23, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił wniosek P. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 24 kwietnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 8 listopada 2022 r., nr 553/22, w przedmiocie ustalenia na wniosek K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] ul. [...] w [...]. Sąd wskazał, że skarżący w zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie powołał się na ryzyko wyrządzenia znacznej szkody i możliwość spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżącego wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje uciążliwości i problemy dla mieszkańców sąsiadujących z planowaną inwestycją wynikające z przyszłej realizacji budynku mieszkalnego oraz jego użytkowania. Realizacja inwestycji stanowi bowiem zagrożenie dla konstrukcji sąsiednich budynków posadowionych w latach 60 i 70 XX wieku. Ponadto w czasie realizacji inwestycji nastąpią immisje typowe dla procesu budowlanego, a wykonanie budynku spowoduje zacienienie sąsiednich nieruchomości oraz zbytnie zagęszczenie zabudowy i uciążliwości w komunikacji drogowej. Odnosząc się do argumentacji wniosku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszły żadne z ustawowych przesłanek nakazujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w [...]. W ocenie Sądu skarżący w ramach uzasadnienia wniosku przytoczył jedynie ogólnikowe okoliczności odnoszące się w istocie do kolejnego, przyszłego etapu realizacji inwestycji. Kwestie związane z realizacją inwestycji oraz inne okoliczności jak zacienienie sąsiednich nieruchomości są bowiem szczegółowo rozstrzygane na etapie procesu budowlanego przez specjalnie w tym celu powołane organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił, ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślił przy tym, że aby wstrzymać wykonanie decyzji na podstawie powyższego przepisu, skarżący powinien wykazać, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków jest realne i będzie następstwem realizacji decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem wniosek skarżącego nie uprawdopodabnia tego rodzaju zależności, gdyż opisane we wniosku ewentualne skutki realizacji planowanej inwestycji mogą dotyczyć wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie Sąd wskazał, że zarzuty odnoszące się do niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie mogą stanowić uzasadnienia wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. K. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że strona musi wykazać przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy wystarczy, że je uprawdopodobni, co skarżący uczynił w niniejszej sprawie. W złożonym wniosku skarżący wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które ta decyzja wywołuje z mocy art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.). Następstwem jej wykonania będzie bowiem zakłócenie ładu przestrzennego i pozyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, które umożliwi rozpoczęcie prac budowlanych zagrażających konstrukcji sąsiednich budynków. Ponadto wybudowany w ramach rozpoczętej procedury budowlanej budynek zasłoni dopływ światła słonecznego do znacznie niższych budynków sąsiednich oraz negatywnie wpłynie na wentylację w tych budynkach. Dodatkowo zasiedlenie nowego dużego budynku spowoduje przeładowanie komunikacyjne osiedla, na którym już teraz brak jest miejsc postojowych. Skarżący podniósł, że okoliczności te podał już we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a ponadto wynikają one też ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci map, planów, fotografii i oświadczeń mieszkańców, którego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę. A zatem, zdaniem skarżącego, brak było podstaw do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż skarżący uprawdopodobnił, że wykonanie tej decyzji wyrządzi niewątpliwie znaczną szkodę oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji niewadliwie ocenił, że P. K. w swoim wniosku nie wskazał na żadne konkretne okoliczności, które potwierdzałyby jego stanowisko, że – decyzja o warunkach zabudowy – wywoła określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że same tylko twierdzenia strony nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym nie narusza – na tym etapie – inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. Nie można bowiem mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami bądź może stanowić jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód (związanych m.in. z pozwoleniem na budowę bądź przyjęciem zgłoszenia, czy też możliwością legalizacji samowoli budowlanej) przez właściwe organy administracyjne. Dopiero w jej wyniku, w toku innego postępowania, np. o pozwolenie na budowę bądź legalizacyjnego – prowadzonych w trybie ustawy – Prawo budowlane, zapadną odpowiednie rozstrzygnięcia, które być może wywołają skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu nie można zasadniczo przesądzić o kierunku przyszłych rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących planowanej inwestycji, ponieważ tego rodzaju zagadnienie nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, a tym bardziej na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja nie może wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. A zatem aktualnie ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych dla skarżącego zagrożeń. Możliwość legalnego prowadzenia robót budowlanych jest bowiem związana z przepisami Prawa budowlanego. Określone skutki związane z etapem budowy mogą wynikać z udzielonych zgód budowlanych (a nie – decyzji o warunkach zabudowy), bo to na etapie ich uzyskiwania następuje skonkretyzowanie przyznanych praw dotyczących zakresu możliwej do zrealizowania inwestycji. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.