I GSK 654/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 618/20 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 28 lipca 2020 r. nr 1929/FR/2020 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach), wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. III SA/Gl 618/20, po rozpoznaniu skargi Gminy O. (dalej zwanej skarżącą, skarżącą kasacyjnie lub gminą) na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 28 lipca 2020 r., nr 1929/FR/2020, w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, oddalił przedmiotową skargę. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach wniosła gmina, zaskarżając go w całości. Przedmiotowemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego (art.174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.: a) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że do uznania, iż środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. wystarcza wykazanie zwiększenia wskaźnika pomocy de minimis w projekcie w stosunku do ww. wskaźnika wskazanego we wniosku o dofinansowanie, a ,,fakt osiągnięcia rezultatu w postaci wykonania termomodernizacji nie jest wystarczający do stwierdzenia wykorzystania środków zgodnie z zasadami programu'' (uzasadnienie wyroku, str. 18 akapit trzeci od góry), podczas gdy brak możliwości zmiany wskaźnika pomocy de minimis nie wynika z żadnej z procedur, o których mowa w art. 184 u.p.f., a IZ RPO WSL obowiązana jest wykazać, że skutkiem takich uchybień był brak rezultatu, w postaci osiągnięcia celu założonego we wniosku o dofinansowanie projektu, a w konsekwencji poprzez przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację projektu pn. ,,Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w gminie O. - budynki OSP w Z. i P." (dalej: projekt) w oparciu o umowę z dnia 12 |lipca 2017 r. o numerze: UDA-RPSL.04.03.02-24-03C8/1,6-00 wraz z aneksem, w ramach Regionalnego Programu operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, zostały przez skarżącą Gminę O. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art 184 u.f.p., podczas gdy do takich naruszeń nie doszło, a Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem operacyjnym Województwa Śląskiego – Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: IZ RPO) pismem z dnia 11 lipca 2019 r. o sygn. FR-RKP1.433.245.1.201B.KK zaakceptowała nowy wskaźnik pomocy de minimis w projekcie, b) art 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do pobrania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w nadmiernej wysokości, bowiem ,,skoro nowy wskaźnik proporcji wyznaczył nowy limit dla wydatków niepodlegających pomocy de minimis, to pobranie w toku realizacji projektu dofinansowania w kwotach odpowiadających poprzedniej proporcji skutkowało przekroczeniem przez beneficjenta wartości dofinansowania dla tych wydatków'' (uzasadnienie wyroku, str. 18 akapit drugi od góry), podczas gdy wydatki oraz cały projekt były realizowane zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz obowiązującą umową i dotyczyły wyłącznie wydatków wskazanych w ww. dokumentach, a kwalifikacja wydatku jako objętego pomocą de minimis nie ma wpływu na jego kwalifikowalność do dofinansowania w ramach projektu - wydatki te dotyczą tych samych zadań, które zostały przyjęte do dofinansowania, a ich objęcie pomocą de minimis nie ma wpływu na osiągnięcie celu założonego we wniosku o dofinansowanie projektu, c) art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/20L3 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady [WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie 1303/2013) poprzez jego błędne zastosowanie w analizowanym stanie faktycznym i uznanie, że zmiana wskaźnika pomocy de minimis w trakcie realizacji projektu stanowi nieprawidłowość, której skutkiem jest uznanie części wydatków za niekwalifikowalne oraz że w analizowanej sprawie istniało zagrożenie powstania szkody (uzasadnienie wyroku, str. 14 wersy 1-2 od góry strony), podczas gdy nieprawidłowością w rozumieniu ww. przepisu jest wyłącznie takie naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego, która ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, a zmiana wskaźnika pomocy de minimis nie ma i nie może mieć szkodliwego wpływu na budżet Unii, ponieważ gdyby ten sam podwyższony wskaźnik został podany we wniosku o dofinansowanie Gmina O. i tak by je uzyskała - w analizowanym przypadku nie ma zatem mowy nawet o stanie szkody potencjalnej, brak było bowiem zagrożenia, że szkoda powstanie, d) art. 143 ust. 2 i 4 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zmiana wskazanego we wniosku poziomu pomocy de minimis stanowi nieprawidłowość, która może skutkować nałożeniem korekty finansowej, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważył, czy IZ RPO wzięła pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności, której to analizy wymaga przepis art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013, podczas, gdy w ocenie skarżącej w analizowanym stanie faktycznym brak było strat finansowych poniesionych przez fundusze, a wydatki zostały poczynione zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i umową; jedyną zmianą w stosunku do wniosku o dofinansowanie jest zwiększenie wydatków zakwalifikowanych jako pomoc de minimis, co jednocześnie oznacza, że w analizowanej sytuacji wydatek nie był i nie jest wykorzystywany ponownie na operacje, które były przedmiotem korekty (art. 143 ust. 4 rozporządzenia 1303 / 2013), 2. naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a), które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt niniejszej sprawy w szczególności z pominięciem faktu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do chociażby potencjalnego zagrożenia, iż w budżecie Unii Europejskiej wystąpi szkoda w związku ze zmianą wskazanego we wniosku poziomu pomocy de minimis, fundusze polityki spójności nie poniosły jakichkolwiek strat finansowych, a dodatkowo, że IZ RPO pismem z dnia 11 lipca 2019 r. o sygn. FRRKP1.433.245.I.2018.KK zaakceptowała nowy wskaźnik pomocy de minimis w projekcie, co zostało wprost wskazane przez IZ RPO w zaskarżonej decyzji (str. 10, akapit 4 uzasadnienia decyzji) - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w niniejszej sprawie nie wystąpiła chociażby potencjalna szkoda bądź zagrożenie jej powstania, ani nie wystąpiła strata finansowa po stronie budżetu środków europejskich, co warunkuje możliwość nałożenia korekty finansowej, a IZ RPO WSL zaakceptowała nowy wskaźnik pomocy de minimis, a WSA w Gliwicach zupełnie tą kwestię pominął, wskazując wyłącznie, że do uznania, iż doszło do naruszenia procedury wystarczy, że istniało zagrożenie powstania szkody oraz, że z treści dokumentu z dnia 11 lipca 2019 r. nie wynika, aby IZ RPO WSL zaakceptowała wskaźnik pomocy; w konsekwencji powyższe spowodowało oddalenie skargi przy braku rozważenia przez IZ RPO WSL przesłanek nałożenia korekty finansowej, b) art. 133 § 1 w zw. z art.134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1- pkt 2 oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 poprzez uznanie, że dla oceny czy zmiana wskaźnika pomocy de minimis stanowi nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisu rozporządzenia nr 1303/2013 bez znaczenia pozostaje fakt osiągnięcia rezultatu w postaci wykonania termomodernizacji, podczas gdy IZ RPO obowiązana jest wykazać, że skutkiem takich uchybień był brak rezultatu, w postaci osiągnięcia celu założonego we wniosku o dofinansowanie projektu - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż całkowite pominięcie tych okoliczności i oparcie się wyłącznie na fakcie objęcia wnioskiem, stanowiącym załącznik do umowy, informacji o wskaźniku pomocy de minimis, przy braku rozważenia przez lZ RPO WSL osiągnięcia przez skarżącą rezultatu projektu, spowodowało ocenę działań skarżącej jako naruszenia procedury i w konsekwencji oddalenie skargi, c) art. 133 § 1 w zw. z art.134 § 1 w zw. z art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów podniesionych w skardze w zakresie art. 143 ust 4 rozporządzenia 1303/2013 i brak rozpatrzenia okoliczności niewykorzystania ponownie wkładu na operacje, które były przedmiotem korekty - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięcie ww. zarzutu i brak jego rozpatrzenia skutkowało oddaleniem skargi, gdyby WSA w Gliwicach rozpoznał w/w zarzut to mógłby dojść do przekonania, że skarga jest zasadna. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie, w myśl art. 188 P.p.s.a., wyżej wymienionego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji IZ RPO z dnia 28 lipca2020 r. w całości. Oprócz tego skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w Przewodniku dla beneficjentów wprost wskazano, że Instytucja udzielająca wsparcia może nie wyrazić zgody na proponowane przez beneficjenta zmiany, jeśli wpływają one w sposób negatywny na wskaźniki produktu, rezultatu, cel projektu oraz realizację programu. Z tej regulacji a contrario wynika, że IZ RPO powinna wyrazić zgodę na zmiany, jeżeli w żaden sposób nie wpływają one na wskaźniki produktu, rezultatu, cel projektu oraz realizację programu. Należy przy tym wskazać, że IZ RPO pismem z dnia 11 lipca 2019 r. o sygn. FR-RKP1.433.245.1.2018.KK zaakceptowała nowy wskaźnik pomocy de minimis w projekcie, co wynika wprost z zaskarżonej decyzji. Na stronie 10 uzasadnienia decyzji w akapicie 4 od góry wprost wskazano, że IZ RPO pismem z dnia 11 lipca 2019 r. o sygn. FR-RKP1.433.245.1.2018.KK zaakceptowała nowy wskaźnik pomocy de minimis w projekcie. W skardze kasacyjnej zaznaczono, że dokumenty konkursowe, w tym Podręcznik zawierają ogólne regulacje dotyczące zasad postępowania w przypadku, w którym dofinansowanie stanowi pomoc publiczną, nie uzależniając w żaden sposób realizacji celu projektu od zakresu pomocy de minimis. Zarówno Wytyczne, jak i Przewodnik w odniesieniu do pomocy de minimis nakazują stosowanie przepisów właściwych dla udzielania tego rodzaju pomocy, ograniczając się do stwierdzenia, że kwota pomocy de minimis przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu nie może przekroczyć 200 000 euro. Kwalifikacja wydatku jako objętego pomocą de minimis nie ma wpływu na jego kwalifikowalność do dofinansowania w ramach projektu albowiem wydatki te dotyczą tych samych zadań, które zostały przyjęte do dofinansowania, a ich objęcie pomocą de minimis nie ma wpływu na osiągnięcie celu założonego we wniosku o dofinansowanie projektu. W ocenie skarżącej kasacyjnie uznać należy zatem za dopuszczalne dokonanie przesunięć między wydatkami kwalifikowalnymi objętymi pomocą i nieobjętymi pomocą, w szczególności, jeżeli dotyczą tego samego rodzaju kosztu. Tym samym WSA w Gliwicach naruszył art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do pobrania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w nadmiernej wysokości. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w zaskarżanym wyroku Sąd odniósł się wyłącznie do literalnego brzmienia przepisu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Zarząd Województwa Śląskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Omawiany przepis (art. 193 zd. 2 P.p.s.a.) ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także podania na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie tych regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W myśl przytoczonych wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty związane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl). Spośród zarzutów skargi kasacyjnej gminy trzy z nich zostały sformułowane jako odnoszące się do podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzuty oparte na twierdzeniu odnośnie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak, w przypadku pierwszych dwóch tego typu zarzutów, analiza ich treści prowadzi do wniosku, że poprzez nie skarżąca kasacyjnie kwestionuje nie tyle naruszenie wskazanych przez siebie regulacji prawa formalnego, co przepisów prawa materialnego. Chodzi tu zwłaszcza o przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, a także art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013. Oceny charakteru tych dwóch zarzutów nie zmienia fakt powiązania naruszenia wymienionych powyżej przepisów u.f.p. i rozporządzenia 1303/2013 z regulacjami P.p.s.a., tj. art. 133 § 1 w zw. z art.134 § 1 P.p.s.a., gdyż z twierdzeń zamieszczonych w ramach rozpatrywanych zarzutów wynika, że skarżąca kasacyjnie dąży w nich przede wszystkim do wykazania wadliwego zastosowania przepisów materialnoprawnych, w zakresie przyjętego na gruncie niniejszej sprawy stwierdzenia odnośnie wystąpienia potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej, a także zrozumienia tego pojęcia przez IZ RPO, a następnie Sąd I instancji. W tym miejscu podkreślić należy, że kwestia uznania konkretnych działań gminy, których podjęcie przez nią nie jest kwestionowane, za mogące godzić w interesy finansowe Unii Europejskiej, nie jest problematyką dotyczącą ustaleń faktycznych, czy to w aspekcie zgromadzenia odpowiedniego materiały dowodowego czy to jego oceny, ale wiąże się wyłącznie z prawną oceną tego rodzaju działań, realizowaną poprzez wykładnię, a następnie zastosowanie odpowiednich przepisów. Te zaś zagadnienia mogą być rozpatrywane w ramach oceny prawidłowości wykładni i zastosowania regulacji materialnoprawnych. W odniesieniu do problematyki uchybienia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać jedynie należy, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdyby wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13 – dost. CBOiS). Na gruncie przedmiotowej sprawy z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia. WSA w Gliwicach wydał zaskarżony wyrok na podstawie akt sprawy, nie odwołując się do dowodów i dokumentów pochodzących spoza nich. To zaś że nie podzielił poglądu gminy co do konkretnych, wynikających z nich okoliczności, nie może być rozpatrywane z punktu widzenia prawidłowości zastosowania tego właśnie przepisu. W kwestii podnoszonego przez skarżącą kasacyjnie pominięcia pewnych faktów, mających według niej świadczyć o niewystąpieniu potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej stwierdzić należy, że brak jest podstaw do podzielenia tego rodzaju stwierdzeń. Jak to już wyżej zaznaczono, WSA w Gliwicach nie pominął tych okoliczności lecz dokonał ich odmiennej oceny. Podobne uwagi odnieść należy do podnoszonego przez skarżącą kasacyjnie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, nieznajdującym zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. W związku z tym o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – ograniczył się wyłącznie do odniesienia się do zarzutów skargi. Tego rodzaju sytuacji nie sposób jednak stwierdzić, w kontekście podnoszonych w ramach tych zarzutów okoliczności, związanych z oceną zastosowania wskazanych przepisów. W tym kontekście dodać należy, że jako naruszenia art. 133 i art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można traktować przyjętej przez Sąd oceny wystąpienia na gruncie przedmiotowej sprawy szkody, w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Oba bowiem przepisy P.p.s.a. nie odnoszą się do tego rodzaju problematyki. W ramach ostatniego z zarzutów procesowych skarżąca kasacyjnie gmina podniosła naruszenie między innymi art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie zarzutów podniesionych przez nią w skardze do WSA w Gliwicach, w zakresie art. 143 ust 4 rozporządzenia 1303/2013 i brak rozpatrzenia okoliczności niewykorzystania ponownie wkładu na operacje, które były przedmiotem korekty. Odnosząc się do tego rodzaju stwierdzeń gminy, w kontekście regulacji art. 141 § 4 P.p.s.a., określającego wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39; a także wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1724/18, tamże). W rozpoznawanej sprawie, w której skarżąca kasacyjnie powiązała naruszenie z art. 141 § 4 P.p.s.a. z przepisami art. 133 i art. 134 § 1 P.p.s.a., a także mającym materialnoprawny charakter art. 143 ust. 4 P.p.s.a. nie sposób jest stwierdzić zasadności jej zarzutu w tym przedmiocie. WSA w Gliwicach w sposób jednoznacznie i klarownie przedstawił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli jego stanowiska. Wskazał na czym polegało naruszenie przez gminę procedur przy wydatkowaniu przyznanych jej w ramach projektu środków, a w tym kontekście uznał, że słusznie IZ RPO uznała, że takie naruszenie procedur mogło prowadzić do potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej. Innymi słowy Sąd uznał, że doszło do wydatkowania środków niezgodnie z postanowieniami umowy i zapisami Wytyczanych, jak również Podręcznika dla beneficjentów. Jednocześnie uznał, że decydujące znaczenie ma tutaj potencjalny wymiar szkody, a nie jej rzeczywiste rozmiary. W tym więc zakresie pominął te aspekty, które dotyczyły kwestii ponownego wykorzystania anulowanego wkładu, o których to traktuje art. 143 ust. 4 rozporządzenia 1303/2013. Skoro takiej sytuacji nie stwierdzono w sprawie, to nie można zasadnie zarzucać Sądowi I instancji nieodniesienia się do tego rodzaju okoliczności, jako uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W omawianej kwestii należy zwrócić także uwagę na to, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na akt administracyjny lub czynność z zakresu administracji publicznej nie jest bezwzględnie zobligowany do bezpośredniego i zindywidualizowanego odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Winien on bowiem ustosunkować się jedynie do tych zarzutów, które mają bezpośredni wpływ na wynik sprawy, poza tym może to uczynić w sposób łączny, który pozwoli mu na wyrażenie jego stanowiska w sprawie. Innymi słowy z uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno wynikać dlaczego w jego ocenie doszło lub nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, nawet jeżeli sąd nie odniósł się w sposób zindywidualizowany do wszystkich zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach wyżej opisane wymogi spełnia. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nawet w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., a także art. 143 ust. 4 rozporządzenia 1303/2013 nie znajduje uzasadnionych podstaw. Na marginesie niniejszych rozważań zaznaczyć jedynie należy, że art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013, którego naruszenie gmina podniosła w swoich zarzutach procesowych nie dotyczy bezpośrednio korekt realizowanych w indywidualnych sprawach. Te bowiem wynikają z przepisów krajowych i dokumentów dotyczących naboru konkretnych projektów. I to właśnie te regulacje winny odpowiadać kryteriom z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013. WSA w Gliwicach nie stwierdził, aby zasady korekt obowiązujące w ramach naboru projektów, w których skarżąca kasacyjnie brała udział, nie odpowiadały tym zasadom, tj. aby godziły w zasadę proporcjonalności. Takie stanowisko wynika z całokształtu motywów, jakie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a skarżąca nie podważyła zasadności tego poglądu. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że powołując się ogólnikowo i nieprecyzyjnie na uchybienie przez Sąd Instancji między innymi art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013, skarżąca kasacyjnie gmina nie wskazała konkretnie na czym tego rodzaju uchybienie miałoby polegać. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś ani zobligowany, ani uprawniony do uzupełniania za strony braków ich zarzutów, ani też ustalania ich treści. Co zaś się tyczy art. 143 ust. 4 rozporządzenia 1303/2013, to dotyczy on ponownego wykorzystania środków, które były przedmiotem korekty. Na gruncie niniejszej sprawy z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że bezpośrednie nieustosunkowanie się do tej części zarzutu, który odnosi się do naruszenia tej regulacji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego zauważyć należy, że w pierwszym spośród nich gmina zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do uznania, iż środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. wystarcza wykazanie zwiększenia wskaźnika pomocy de minimis w projekcie w stosunku do ww. wskaźnika wskazanego we wniosku o dofinansowanie. Odnosząc się do tego rodzaju stanowiska gminy skonstatować należy, że zarzut ten został niewłaściwie sformułowany, gdyż zarzucając błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym tego rodzaju nieprawidłowość miała polegać i jak ten przepis winien być właściwie wykładany. Poza tym twierdzenia tego zarzutu, odnoszące się wprost do indywidualnych okoliczności sprawy wskazują, że w istocie poprzez omawiany zarzut gmina podważa prawidłowość zastosowania wskazanych przez siebie regulacji, a nie ich wykładnię. Sąd I instancji odkodowując treść normy prawnej ze wskazanego wyżej przepisu nie stwierdził ponadto, że zwiększenie wskaźnika pomocy de minimis wiąże się bezpośrednio z uznaniem iż określone środki publiczne zostały wykorzystane z naruszeniem procedur. Stąd też przedmiotowy zarzut jest wewnętrznie sprzeczny, co już tylko z tego względu wyklucza uznanie jego zasadności. W drugim z zarzutów skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyłącznie naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do pobrania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w nadmiernej wysokości, podczas gdy wydatki oraz cały projekt były realizowane zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz obowiązującą umową i dotyczyły wyłącznie wydatków wskazanych w ww. dokumentach, a kwalifikacja wydatku jako objętego pomocą de minimis nie ma wpływu na jego kwalifikowalność do dofinansowania w ramach projektu. W ramach tego zarzutu gmina podniosła wyłącznie naruszenie jednego przepisu, tj. art. 207 ust. 1 pkt 3 P.p.s.a., który sam w sobie ma niejako wynikowy charakter, gdyż stanowi podstawę nakazania zwrotu środków pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, uznanych za takowe na podstawie dotyczących tego regulacji. Tym samym zarzucając wadliwe zastosowanie omawianej regulacji skarżąca kasacyjnie nie wskazała z których to przepisów prawa powszechnie obowiązującego czy postanowień aktów tworzących procedurę naboru i wydatkowania środków wynika wadliwość kwestionowanego przez nią stanowiska Sądu I instancji, a także organu, co do wadliwego wydatkowania środków publicznych. To zaś stanowi istotny brak zarzutu, uniemożliwiający uznanie jego zasadności. Niezależnie jednak od powyższego dodać również należy, iż skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych, co jest warunkiem skuteczności tej postaci zarzutu naruszenia prawa materialnego, jakim jest niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Z uwagi na powyższe uchybienia i braki, przedmiotowy zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Z podobnych względów nie można podzielić twierdzeń w zakresie trzeciego z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczącego naruszenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 poprzez jego wadliwe zastosowanie. W tym przypadku zauważyć należy, że sam art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 definiuje nieprawidłowość, poprzez jej negatywny wpływ na budżet Unii, a więc szkodę, w sposób ogólny i abstrakcyjny, wskazując nie tylko na jej rzeczywisty, ale i potencjalny wymiar. To na tym ostatnim skupiła się IZ RPO, z czym zgodził się WSA w Gliwicach. W związku z tym podważenie zaistnienia tak rozumianej szkody na gruncie konkretnej sprawy wymaga, oprócz wskazania na konkretne okoliczności faktyczne, także odniesienia się do regulacji, które wprost dotyczyłyby sposobu wydatkowania środków, w ramach konkretnego projektu. Dodatkowo koniecznym jest przedstawienie tej kategorii prawnych argumentów, które wykluczyłyby zaistnienie negatywnego, potencjalnego wpływu nieprawidłowości na budżet Unii. W przypadku niniejszego zarzutu brak jest tego typu odniesień, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Co do ostatniego z zarzutów z kategorii tych opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego to aktualne pozostają wywody przytoczone odnośnie trzeciego z zarzutów procesowych, w którego treści skarżąca kasacyjnie gmina również odwołuje się do naruszenia art. 143 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia 1303/2013. Dotyczy to w szczególności treści i znaczenia tychże przepisów. Poza tym podobnie jak w przypadku dwóch poprzednich zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że brak podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wyklucza skuteczność zarzutu opartego na twierdzeniach dotyczących błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Końcowo należy zwrócić także uwagę na to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej gmina, oprócz rozwinięcia twierdzeń zawartych w ramach poszczególnych zarzutów, skoncentrowała się na okolicznościach, których te zarzuty w żaden sposób nie dotyczą. Wskazała bowiem, że zmiany w jej projekcie zostały zaakceptowane przez IZ RPO, tymczasem jest to okoliczność stricte odnosząca się do postaci poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, w zakresie których nie sposób stwierdzić podkreślanej przez gminę akceptacji zmian. Ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono, jako że żaden z zarzutów nie odnosi się do tego rodzaju okoliczności. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Kierując się art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego kwotę 5 400 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.