I OSK 157/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 340/06 w sprawie ze skargi K. S. – L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 340/06, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił K. S.-L. przyznania zaliczki alimentacyjnej dla dzieci: H. L., N. L. i K. L. W uzasadnieniu wskazał, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do świadczenia alimentacyjnego w razie bezskuteczności egzekucji tego świadczenia. Dzieci wnioskodawczyni warunku tego nie spełniają, gdyż z przedstawionych dokumentów nie wynika jednoznacznie, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych jest w ich sprawie bezskuteczna. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S.-L. stwierdziła, że od 1992 r. nie wie, gdzie przebywa ojciec jej dzieci. Wskazała także, że skoro prawo do zaliczki alimentacyjnej nabywa osoba, która w wyniku wszczętych czynności egzekucyjnych nie uzyskała alimentów, tym bardziej przysługuje ono osobie, która z uwagi na brak stosownej umowy międzynarodowej w ogóle nie może złożyć wniosku o wszczęcie takiej egzekucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. utrzymało w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniło, że w myśl art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm. – dalej ustawa alimentacyjna), osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Z kolei art. 10 ust. 1a cyt. ustawy stanowi, że w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. W przedmiotowej sprawie osobami uprawnionymi do świadczenia alimentacyjnego od I. L. są, na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia [...] października 1999 r., sygn. akt [...], N. L., H. L. i K. L., których przedstawicielem ustawowym jest matka, K. S.-L. K. S.-L. wystąpiła do Sądu Okręgowego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec I. L., jako miejsce jego pobytu wskazując Irak. Pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. Wydział Wizytacyjny Sądu Okręgowego w Łodzi poinformował, wnioskodawczynie że Irak nie jest stroną Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 20 czerwca 1956 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87), zaś postępowanie egzekucyjne wobec I. L. nie toczy się. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie można mówić o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego, warunkującej przyznanie zaliczki alimentacyjnej, bowiem postępowanie takie w ogóle nie zostało wszczęte. Ponadto niemożliwe jest także uzyskanie z sądu rejonowego informacji o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych, czego wymaga art. 10 ust. 5 pkt 2a ustawy alimentacyjnej. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji narusza obowiązujące przepisy prawa. Powyższą decyzję K. S.-L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, stwierdzając że w ustawie alimentacyjnej jest wiele braków i niedociągnięć, które "nie mówią jednoznacznie jak postępować w konkretnej sprawie". Z tego względu Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej przygotowuje nowelizację art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zawierającego definicję "bezskuteczności egzekucji", w taki sposób, aby zaliczka ta przysługiwała również w przypadkach, gdy nie można wszcząć procedury egzekucyjnej za granicą. Skarżąca wyraziła nadzieję, że sąd administracyjny weźmie pod uwagę planowane poprawki do ustawy. W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, iż nie jest powołane do oceny słuszności stanowionego prawa, lecz do jego stosowania w formie aktualnie obowiązującej. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego, ponieważ postępowanie takie w ogóle nie zostało wszczęte. W obecnym stanie prawnym przyznanie zaliczki alimentacyjnej dla H. L., N. L. i K. L. jest zatem niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wspomnianym wyrokiem z dnia 4 października 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Za błędne uznał stanowisko organów administracji, iż skarżąca nie wykazała bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Wskazał, że ocena sposobu wszczynania i prowadzenia postępowania w przedmiocie zagranicznej egzekucji świadczeń alimentacyjnych pozwala wyodrębnić cztery grupy państw (państwa, w którymi Polska zawarła umowę o obrocie prawnym, przewidującą uznawanie i wykonywanie wyroków, w tym także wyroków alimentacyjnych; państwa, w których możliwe jest wykonywanie wyroków sądów polskich na zasadzie wzajemności; państwa, które podpisały Konwencję Nowojorską; państwa, z którymi nie wiążą Polski umowy o obrocie prawnym i które nie stosują wzajemności w obrocie prawnym). Pobyt dłużnika alimentacyjnego w państwie należącym do jednej z tych grup pozwala odpowiedzieć na pytanie o efektywność starań o zaspokojenie potrzeb alimentacyjnych osób uprawnionych zamieszkałych w Polsce. Ponieważ w niniejszej sprawie dłużnik alimentacyjny przebywa najprawdopodobniej w Iraku, a więc państwie, z którym nie została podpisana żadna umowa o obrocie prawnym i które nie stosuje wzajemności w sprawach alimentacyjnych, tym samym postępowanie alimentacyjne nie tylko nie może być skuteczne, ale w ogóle nie może się toczyć. W myśl art. 2 ustawy alimentacyjnej pod pojęciem bezskuteczności egzekucji należy rozumieć egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co potwierdza treść pisma Sądu Okręgowego w Łodzi, dotyczącego braku możliwości wszczęcia egzekucji w Iraku. Sąd wyjaśnił także, że wieloletni brak kontaktu skarżącej z ojcem jej dzieci w pełni uzasadnia brak wiedzy o aktualnym miejscu jego pobytu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości, oddalenie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 10 ust. 1a w związku z art. 2 pkt 1 ustawy alimentacyjnej w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wierzycielka wykazała bezskuteczność egzekucji, tj. brak wyegzekwowanych należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy, w sytuacji, gdy egzekucja ta nie została wszczęta, 2) art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na wykroczeniu podczas kontroli zaskarżonej decyzji poza kryterium zgodności z prawem, a dokonanie jej pod względem słuszności i celowości, a w konsekwencji uchylenie decyzji SKO w Ł. oraz decyzji ją poprzedzającej, które prawa nie naruszały. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. za egzekucję bezskuteczną w rozumieniu powołanych przepisów można uznać jedynie egzekucję, rozumianą jako stosowanie przez powołane organy państwowe przewidzianych prawem środków przymusu w celu uzyskania należnego wierzycielowi świadczenia, wszczętą i prowadzoną przez okres co najmniej 3 miesięcy. Nie należy natomiast mylić tego pojęcia z postępowaniem egzekucyjnym, rozumianym jako ogół czynności związanych z egzekucją, rozpoczęty złożeniem wniosku o wszczęcie egzekucji. Pojęcie postępowania egzekucyjnego jest szersze od pojęcie egzekucji, co w opinii autora skargi kasacyjnej ma zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie. W świetle powyższego rozróżnienia nie ma bowiem wątpliwości, że bezskuteczność egzekucji w rozumieniu ustawy alimentacyjnej ma miejsce tylko wówczas, gdy nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a prowadzona w jego toku egzekucja nie powiodła się. SKO w Ł. zarzuciło przy tym Sądowi I instancji, iż nie podał, którą ze znanych zasad wykładni prawa stosował dokonując interpretacji art. 10 ust. 1a ustawy alimentacyjnej, którego naruszenie zarzuca organom administracji. Organ wskazał, że ustawodawca wprowadził w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy definicję legalną pojęcia "bezskuteczności egzekucji", która została dodatkowo doprecyzowana w art. 10 ust. 1a tej ustawy. Wobec faktu, iż literalne brzmienie powyższych przepisów nie budziło żadnych wątpliwości, w ogóle nie zachodziła potrzeba stosowania zasad wykładni. SKO wskazało również, że zaakceptowanie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni powołanych przepisów prowadziłoby do sytuacji, w której zaliczka alimentacyjna przysługiwać będzie wszystkim tym, którzy są uprawnieni do świadczeń alimentacyjnych, lecz nie mogą ich uzyskać, ponieważ z różnych powodów egzekucja nie jest możliwa (zawieszenie, umorzenie egzekucji, brak wiedzy o miejscu zamieszkania dłużnika). Dodatkowo, autor skargi kasacyjnej podniósł, że pismo Wydziału Wizytacyjnego Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 30 grudnia 2005 r., stwierdzające, że postępowanie egzekucyjne wobec I. L. nie toczy się, nie może zostać potraktowane jako zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji, nie dotyczy bowiem stanu egzekucji, czego wymaga art. 10 ust. 1a ustawy alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S.-L. wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy, wyrażając nadzieję, że Sąd weźmie pod uwagę dobro jej dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 2 pkt 5 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy alimentacyjnej, osobą uprawnioną do otrzymania zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Pojęcie bezskuteczności egzekucji zostało wyjaśnione w art. 2 pkt 1 i oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. SKO w Ł. stoi na stanowisku, zgodnie z którym brak możliwości wszczęcia egzekucji nie oznacza, iż była ona bezskuteczna. Powołuje się przy tym art. 10 ust. 1a ustawy alimentacyjnej, stanowiący, że w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Przepis ten dodatkowo potwierdza fakt wynikający jasno, zdaniem Kolegium, z literalnej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy, iż egzekucja musi zostać wszczęta, gdyż inaczej nie jest możliwe przedstawienie przez uprawnionego dokumentów wymaganych ustawą. Taki pogląd uznać należy za nieuzasadniony. Celem ustawy alimentacyjnej jest m.in. zapewnienie osobom uprawnionym do świadczeń alimentacyjnych środków utrzymania w sytuacji, gdy wyegzekwowanie świadczenia od dłużnika nie jest możliwe. Niezrozumiałe byłoby w tym kontekście różnicowanie sytuacji osób, na rzecz których prowadzono egzekucję, która okazała się bezskuteczna oraz osób, na rzecz których, z różnych powodów, w ogóle nie można wszcząć egzekucji. Znajduje tu zastosowanie reguła wnioskowania a maiori ad minus, według której należy przyjąć, iż skoro ustawodawca uznał, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobom, które w wyniku prowadzonej egzekucji nie zdołały wyegzekwować należnego im świadczenia od dłużnika, to przysługuje ona również tym, którzy w ogóle nie mają możliwości wszczęcia egzekucji. Rozstrzygający jest bowiem fakt niemożności uzyskania świadczenia alimentacyjnego od dłużnika. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd ten wskazywał, że podstawowe znaczenie dla ustalenia, że egzekucja jest bezskuteczna ma okoliczność niewyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych, nie zaś powód takiego stanu rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1360/06, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1719/06, niepubl.). Należy także podkreślić, że na zakres uprawnień do otrzymania zaliczki alimentacyjnej nie może wpłynąć treść art. 10 ust. 1a ustawy alimentacyjnej. Jest to bowiem przepis proceduralny, określający sposób ustalania okoliczności istotnych dla przyznania zaliczki alimentacyjnej. Użyte w treści tego przepisu pojęcie "informacji o stanie egzekucji" i "zaświadczenia o stanie egzekucji" powinno być zatem interpretowane w powiązaniu z przepisami materialnymi, nie może natomiast wpływać na ustalenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania zaliczki. Skoro zatem ustalone zostało, że uprawnionymi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej są osoby, na rzecz których nie można wszcząć egzekucji, to pod pojęciem "informacji o stanie egzekucji" należy rozumieć także informację o tym, że egzekucja nie może zostać wszczęta. Taką informację stanowi znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Sądu Okręgowego w Łodzi XI Wydział Wizytacyjny z dnia 4 października 2005 r., stwierdzające, iż mimo łączącej Polskę z Irakiem umowy o pomocy prawnej i sądowej w sprawach cywilnych i karnych z dnia 29 października 1988 r., egzekucja wobec I. L. nie może się toczyć, gdyż zgodnie z art. 22 umowy, uznania i wykonania orzeczenia sądowego odmawia się, jeżeli byłoby to sprzeczne z ustawodawstwem wewnętrznym Iraku. Do takiej sprzeczności dochodzi w przypadku, gdy ojcostwo zostało ustalone wyrokiem sądowym, bądź gdy dziecko pochodzi z małżeństwa, które nie zostało zawarte zgodnie z prawem irackim. Chybiony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 1a w związku z art. 2 pkt 1 ustawy alimentacyjnej. Odnosząc się do zarzutu wykroczenia przez WSA w Łodzi poza określone w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych kryteria oceny decyzji administracyjnej, należy podkreślić, że WSA w Łodzi dokonał wykładni art. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1a ustawy alimentacyjnej i uznał, że przyjęta przez organ interpretacja tego przepisu jest błędna. W ogóle nie odwoływał się w uzasadnieniu wyroku do celów i zasad słuszności, poprzestając na wyłożeniu treści użytego w ustawie pojęcia "bezskuteczności egzekucji" i stwierdzeniu, że organ błędnie ustalił zakres tego pojęcia i w związku z tym nieprawidłowo odmówił skarżącej przyznania zaliczki alimentacyjnej. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji wydał wyrok kierując się kryterium słuszności lub jakimkolwiek innym poza kryterium zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Nie świadczy o tym w szczególności przekonanie organu, iż dokonana przezeń wykładnia spornych przepisów była właściwa. Na marginesie należy także podkreślić, że ustalenie przez sąd zakresu normy prawnej (w tym przypadku zakresu uprawnienia do otrzymania zaliczki alimentacyjnej) z odwołaniem do celów ustawy (wykładnia celowościowa) nie oznacza, iż ocena zaskarżonej decyzji została dokonana w oparciu o kryterium słuszności bądź celowości, a zatem z naruszeniem powołanego przepisu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.