I SA/Wa 609/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. W. i S. Z. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 stycznia 2023 r. nr 76/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023, poz. 344, dalej ugn) Wojewoda [...] (dalej jako organ/wojewoda) utrzymał w mocy zapadłe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postanowienie Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia 26 kwietnia 2022 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 lipca 1975 r. złożonego przez W. K., wniosku z dnia 24 marca 2003 r. złożonego przez W.K. oraz S. M. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. [...], do czasu złożenia do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnym współwłaścicielu nieruchomości B. M. oraz po jego następcach prawnych, tj. dokumentów niezbędnych do ustalenia stron postępowania wraz z adresami do korespondencji. W uzasadnieniu organ powołał się m.in. na treść art. 215 ust. 2 ugn i wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16. W skardze na ww. postanowienie skarżący zarzucili wojewodzie: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 9a ugn polegające na wydaniu orzeczenia utrzymującego w mocy wadliwe postanowienie Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia 26 kwietnia 2022 roku, podczas gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa postępowania; 3. naruszenie art. 15 kpa zw. z art. 138 § 1 pkt 2) kpa w zw. z art. 144 kpa polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zobowiązującej organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, czego organ zaniechał; 4. naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez arbitralne założenie (i podzielenie zasadności stanowiska organu I instancji), iż kwestia ustalenia następstwa prawnego po B. M. stanowi zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę do zawieszenia postępowania, podczas gdy Kodeks postępowania administracyjnego zawiera regulacje umożliwiające prowadzenie postępowania przy stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie; 5. naruszenie art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez akceptację braku działań mających na celu ustalenie następstwa prawnego po B. M., podczas gdy organ powinien wystąpić do właściwego organu lub Sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego; 6. naruszenie art. 7, 8 i 11 oraz 100 § 1 kpa poprzez uznanie prawidłowości zawieszenia postępowania na okres nieograniczony jakimkolwiek zdarzeniem, na którego zajście miałby wpływ organ administracji publicznej względnie strony, podczas gdy organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do. władzy publicznej, z poszanowaniem generalnych zasad wywodzonych z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również zasady przekonywania; 7. naruszenie art. 30 § 5 kpa w zw. z art. 15 kpa zw. art. 138 § 1 pkt 2) kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez niedostrzeżenie, iż organ I instancji powinien był wystąpić do właściwego Sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora spadku po B. M. z uwagi na brak możliwości ustalenia kręgu spadkobierców, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie; 8. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego polegającym na zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek działań w celu ustalenia następstwa prawnego po B. M., podczas gdy organ jest do tego zobowiązany na mocy obowiązujących przepisów, a postępowanie w sprawie trwa już 47 lat (!); 9. naruszenie art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak sprecyzowania, uzasadnienia i wykazania, z jakich konkretnie powodów organ utrzymał postanowienie Prezydenta m. [...] nr [...]z dnia 26 kwietnia 2022 roku w mocy; 10. naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 15 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez brak sformułowania prawidłowego i pełnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności: a) wobec pominięcia w uzasadnieniu jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji, a w związku z powyższym b) niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i oparcie postanowienia, przez organ II instancji, na arbitralnym założeniu, że nie zostały złożone do akt sprawy oryginały lub kopie poświadczone za zgodność z oryginałem prawomocnych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po B.M., co umożliwiłoby ustalenie wszystkich stron postępowania, podczas gdy ustalenie stron postępowania należy do ustawowych obowiązków organu administracji publicznej. c) braku wyjaśnienia przyczyn, dla których treść wyroku NSA z dnia 1 marca 2017 roku, sygn. akt. I OSK 1421/16, w oparciu o który wydano zaskarżone postanowienie, znalazła zastosowanie w taki sposób, że przesądziła o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy; 11. naruszenie art. 7a kpa poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony i przerzucenie na nią obowiązku dostarczenia dokumentów dotyczących następstwa prawnego po B. M. podczas gdy ustalenie stron postępowania należy do ustawowych obowiązków organów administracji publicznej i to organ powinien wystąpić do właściwego organu lub Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim według tego organu była kwestia ustalenia następstwa prawnego po B.M.; 12. naruszenie art. 7 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i oparcie postanowienia na dowolnych ustaleniach bez żadnej analizy podstaw prawnych, skutkujących uznaniem, że istnieją przesłanki do wydania postanowienia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z brakiem oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem prawomocnych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po B. M., podczas gdy ustalenie stron postępowania należy do ustawowych obowiązków organu administracji publicznej i to organ powinien wystąpić do właściwego organu lub Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b) i c) ppsa skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia 30 stycznia 2023 r. (sygn. akt: [...]) oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m. [...] nr [...] z 26 kwietnia 2022 r. (znak: [...]); a także zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jako zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie organy wskazały konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłym współwłaścicielu "dekretowym" przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie o odszkodowanie za ww. nieruchomość prowadzone jest na podstawie art. 215 ugn. Zgodnie z powyższym przepisem, uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów ugn są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili: gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta [...] przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele (ich następcy prawni) domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z regulacji tej wynika więc, że odszkodowanie mogło być przyznane za: a. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., b. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odszkodowanie ustala się, stosując odpowiednio przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co znaczy, że stosuje się zarówno przepisy materialnoprawne, mające wpływ na jego wysokość, jak i przepisy proceduralne, określające tryb jego ustalania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 215 ugn ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02 i z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07). Analiza art. 215 ugn prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 ugn nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 ugn kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowania w jednym postępowaniu dwóch elementów postępowania (merytorycznego, tj. przesłankowego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które powinny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu powinni brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Wprawdzie odszkodowanie w trybie art. 215 ugn jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, więc gdy ten nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Co prawda przesłanki do odszkodowania mogą być różne dla poszczególnych spadkobierców, jednak najczęściej będą oparte na wspólnej podstawie faktycznej. To wszystko przesądza o konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu wszczętym przez część spadkobierców czy część współwłaścicieli także pozostałym spadkobiercom czy współwłaścicielom, przy czym bez znaczenia jest, że postępowanie to nie dotyczy ich bezpośrednio, tj. ich żądania ustalenia odszkodowania. Nie można też nie zauważać potrzeby uniknięcia rozbieżności w ocenie przyszłych żądań odszkodowawczych w stosunku do tej samej nieruchomości. Gdyby bowiem przyjąć odmienne stanowisko, w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ugn na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości [...] (lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, co stałoby w sprzeczności z określoną w art. 110 kpa zasadą związania organu wydaną decyzją. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność m.in. B. M.. W świetle przedstawionych rozważań w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że udział w postępowaniu należy zapewnić także następcom prawnym ww. współwłaściciela, a organy administracji publicznej nie mają możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców osób zmarłych, bo dowodem następstwa prawnego może być jedynie postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 1360) domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Tylko na podstawie takich dokumentów może zatem zostać wykazane następstwo prawne po spadkodawcy. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest uprawniony do tego, aby samodzielnie zainicjować przed sądem powszechnym postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku bądź wystąpić w imieniu strony o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Z tych względów w ocenie Sądu zasadne było zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po B. M., a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zostało przy tym rzeczowo uzasadnione. Sąd podziela stanowisko skarżących, że świadczenie pieniężne (w tym odszkodowanie) ma charakter podzielny, jak jednak wskazano powyżej, postępowanie prowadzone na podstawie art. 215 ugn ma charakter wyjątkowy w stosunku do innych postępowań odszkodowawczych, gdyż poza elementem stricte odszkodowawczym w postępowaniu tym następuje także ustalenie przesłanek materialnoprawnych, warunkujących ustalenie odszkodowania, zaś prawo do ustalenia wskazanych przesłanek ma charakter wspólny dla wszystkich współwłaścicieli i ich następców prawnych. Nie ma również znaczenia w sprawie fakt, że skarżący zgłaszają roszczenie do odszkodowania wyłącznie za udział ich poprzednika prawnego skoro przesłanki ustalenia odszkodowania określone w art. 215 ugn ustalane są w odniesieniu do nieruchomości, a nie w stosunku do poszczególnych jej udziałów, tym samym decyzja stwierdzająca przesłanki do ustalenia odszkodowania za ułamkową część nieruchomości wywiera również skutki prawne w stosunku do pozostałych współwłaścicieli, którzy zgodnie z art. 10 kpa muszą mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu. Wskazał na to (z obszerną argumentacją) Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w przywołanym przez organ wyroku I OSK 1421/16 (LEX nr 2324329), dotyczącym udziału podmiotów w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ugn i przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, a więc zapadłym w podobnym stanie faktycznym i prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w tym zwłaszcza przywołanych w skardze przepisów prawa procesowego. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.