II SA/Gl 1433/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO.OS/41.9/490/2023/10635/AK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Burmistrz S. decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.), 9x ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm. – dalej u.c.p.g.), nałożył na N. U.H., D.B. Spółka Jawna (dalej: strona) karę pieniężną w wysokości 1.652 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu, o którym mowa w art. 3aa pkt 2 u.c.p.g., tj. poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. W uzasadnieniu podano m. in., że Spółka odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie gminy S., na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. W wyniku analizy rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, złożonego dnia 31 stycznia 2021 r. poprzez system teleinformatyczny, stwierdzono nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku jw. Ze sprawozdania wynika, że łączna masa innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych poddanych recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych odzyskowi innymi metodami, pochodzących ze strumienia odpadów komunalnych z gospodarstw domowych oraz od innych wytwórców odpadów komunalnych, wyniosła 0,00 Mg, przy łącznej masie wytworzonych innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych, pochodzących ze strumienia odpadów komunalnych z gospodarstw domowych oraz od innych wytwórców odpadów komunalnych 8,74 Mg. W toku postępowania organ przeanalizował treść art. 189f k.p.a. i stwierdził, że brak jest podstaw, by odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki określone w pkt 1 lub 2 ww. przepisu. Naruszenie prawa nie ma znikomego charakteru, biorąc pod uwagę wielkość procentową uzyskanego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku w stosunku do wymaganego. W odwołaniu strona nie zgodziła się z ww. decyzją. Zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez działanie prawa wstecz; naruszenie art. 6, 7, 8 k.p.a. Wskazano m. in., że organ wydał przedmiotową decyzję w oparciu o wskaźniki odzysku, które zostały określone na 2020 r. w ustawie z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2361 z dnia 28 grudnia 2020 r.). Przywołana nowelizacja wprowadziła wskaźniki na 2020 r. w grudniu 2020 r. Odwołująca o nowych wskaźnikach mogła dowiedzieć się dopiero 28 grudnia 2020 r., kiedy to zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 25 maja 2023 r., znak SKO.OS/41.9/490/2023/10635/AK, działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. 1. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z 13 kwietnia 2023 r. 2. odstąpiło od nałożenia na ww. Spółkę administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.; 3. pouczyło stronę o obowiązkach stwierdzając, że działalność Spółki naruszała przepisy u.c.p.g. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie było co do zasady prawidłowe. Również ustalenia dowodowe dokonane przez organ I instancji w toku tego postępowania są prawidłowe i Kolegium je podziela. Tym samym organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie został popełniony delikt administracyjny. Zachodzą jednak przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do wagi naruszenia prawa, jakiego dopuściła się strona. Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Okręgowy w Gliwicach, zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez bezpodstawne odstąpienie od nałożenia na ww. Firmę kary pieniężnej w kwocie 1.652 złote za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku, innymi metodami innych niż niebezpieczne, odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo i poprzestanie na pouczeniu w wyniku uznania, że waga naruszenia prawa przez przedsiębiorcę jest znikoma, w sytuacji, gdy organ I instancji prawidłowo ustalił podstawę faktyczną nałożenia opłaty oraz jej wysokość, a waga stwierdzonego naruszenia prawa w sposób zawiniony ma stopień wyższy niż znikomy z powodu zaniechania przez przedsiębiorcę dochowania należytej staranności w wykonywaniu obowiązku ustawowego, o czym świadczy osiągnięcie poziomu 0,00 %, gdy wymagany ustawą poziom wynosił 70%, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego z art. 9x ust. 2 pkt 1, ust. 3 w zw. z art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez bezpodstawne odstąpienie od nałożenia na Firmę kary pieniężnej w kwocie 1.652 złotych za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku, innymi metodami innych niż niebezpieczne, odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił podstawę faktyczną nałożenia opłaty oraz jej wysokość, a jednocześnie nie zachodziła podstawa z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie przepisu postępowania z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uchylenie w całości odpowiadającej prawu decyzji Burmistrza i odstąpieniu od nałożenia na Firmę jw. kary pieniężnej w kwocie 1.652 złote za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku, innymi metodami innych niż niebezpieczne, odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo w sytuacji, gdy organ I instancji prawidłowo ustalił podstawę faktyczną nałożenia opłaty oraz jej wysokość, a nie zachodziła podstawa z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że adresat decyzji nie podjął w obu instancjach żadnej inicjatywy dowodowej i nie wykazał żadnych ekskulpacyjnych okoliczności w zakresie nie tylko nieosiągnięcia nakazanego poziomu 70 %, ale nieosiągnięcia nawet poziomu wyższego niż 0,00 %. Milczenie strony oznacza przyznanie okoliczności, że w ciągu 2020 r., jako przedsiębiorca, nie wykazała aktów należytej staranności w wykonywaniu obowiązku ustawowego i wobec tego ponosi ona odpowiedzialność za naruszenie nakazu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 (...). Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej (kary pieniężnej), o której mowa w art. 9x ust. 2 ww. ustawy. Metodę ustalania wysokości kary określa ust. 3 powyższego przepisu. Kara pieniężna dotyczy zatem niewykonania obowiązku ustawowego, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przesłanką jej wymierzenia jest zatem obiektywne naruszenie przepisów prawa, polegające na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g ww. ustawy. W konsekwencji organ właściwy nie bada zawinienia zobowiązanego czy też sytuacji rynkowej. Jednocześnie, w świetle uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63), "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)." Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc wykazane i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje podstawa odstąpienia od nałożenia kary. Sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną nie może więc wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się natomiast stopnie naruszenia prawa, takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Organ I instancji przeanalizował możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i odniósł się do niezastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Do innych wniosków doszło SKO. Jego ustalenia na tym etapie nie mogą zostać jednak zaaprobowane. SKO pisze m. in., że waga naruszenia prawa jest znikoma. "(...) z akt sprawy, w tym z odwołania strony nie wynika, aby strona zaniechała obowiązku osiągnięcia poziomu wymaganego recyklingu (...). Z akt sprawy nie wynika również, by Miasto S. albo (...) mieszkańcy ponieśli jakąkolwiek szkodę w związku z nieosiągnięciem przez stronę wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Żaden bowiem dokument znajdujący się w aktach sprawy nie wskazuje, by na Miasto kiedykolwiek taka kara została nałożona." (s. 7 i 8 decyzji SKO). SKO oparło swe ustalenia zatem jedynie na podstawie lektury akt sprawy (które w wielu przypadkach nie są kompletne i nie pozwalają na ustalenie prawdy obiektywnej), bez szczegółowego wyjaśnienia powyższych kwestii, np. czy Miasto poniosło określone konsekwencje z powodu nieosiągnięcia określonych poziomów recyclingu (albo czy postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone). Do akt została bowiem następnie dołączona decyzja, z której wynika, iż Miasto także będzie musiało zapłacić karę z ww. powodów, choć postępowanie odwoławcze było w toku. Gmina także ma obowiązek osiągniecia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych i może zostać na nią nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 9z ust. 2 u.c.p.g.). Dotyczy ona faktycznie społeczności lokalnej ją tworzącej. Na gminie co prawda spoczywa obowiązek osiągania określonych poziomów, natomiast w zakresie określonym w art. 9g u.c.p.g. nie ona organizuje ich odbiór. O braku osiągnięcia wymaganych poziomów recyclingu i in. przez ww. Firmę Gmina dowiedziała się dopiero po złożeniu jej sprawozdania w 2021 roku, co świadczy o tym, że o problemach w tym zakresie nie była wcześniej informowana. W odwołaniu wskazywano, że naruszona została zasada lex retro non agit i podnoszono konkretną argumentację, która prowadziła do wykazania braku naruszenia prawa przez Spółkę. Jednocześnie SKO uznało, że do naruszenia prawa doszło (choć odstąpiono od nałożenia kary). Wskazało (s. 8 decyzji), że "Odnosząc się (...) do treści odwołania strony Kolegium wskazuje, że uwzględniło argumenty w nim zawarte, czego konsekwencją jest przedmiotowe orzeczenie i odstąpienie od nałożenia na odwołującą się stronę administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu." Uwzględnienie argumentów odwołania powinno było ewentualnie prowadzić do umorzenia postępowania, o co wnoszono, a nie do uznania bezprawności działania przedsiębiorcy. Decyzja SKO nie jest więc spójna. Należało również wziąć w większym stopniu pod uwagę, że obliczony poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, określony w art. 3aa ustawy, osiągnięty przez tę stronę w 2020 r. wyniósł 0 %. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ów obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na niewypełnienie go. Nie można doprowadzać do sytuacji, że zasadą stanie się odstępowanie od nakładania kar w tym zakresie, a wyjątkiem ich nakładanie. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 2 i 189f §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.