III SAB/Lu 31/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubelskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Sygn. III SAB/Lu 31/23 UZASADNIENIE W dniu 6 grudnia 2022 r. do Wojewody Lubelskiego wpłynął wniosek obywatela Indii S. K. G. (dalej jako "skarżący") o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W piśmie z dnia 21 czerwca 2023 r. skarżący skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." i złożył do Wojewody Lubelskiego ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W odpowiedzi, pismem z dnia 29 czerwca 2023 r., organ poinformował pełnomocnika strony, że zgodnie z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm. ) – dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy" lub "ustawa specjalna", w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie sprawy w postepowaniach prowadzonych przez wojewodę – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wojewoda wskazał również, że nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o ich obowiązku powiadomienia strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wyłączeniu podlega możliwość wydania postanowienia uwzględniającego ponaglenie oraz dopuszczalność ponaglenia co do zasady. Pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, w tym art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 105 i art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o cudzoziemcach". Skarżący wniósł o orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, zobowiązanie go do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni od daty prawomocności wyroku, stwierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 250,00 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że zakres przedmiotowy i podmiotowy wynikający z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku skarżącego. Tym samym nieuprawnione jest stosowanie czy powoływanie się przez organ na treść przepisów art. 100c i art. 100d ww. ustawy, jako podstawy prawnej zaistniałej bezczynności w prawidłowym i terminowym prowadzeniu postępowania administracyjnego. W analizowanym przypadku strona nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem, tj. nie jest obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, czy też obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ani nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, który przybył na terytorium RP w takich okolicznościach. Organ nie ma zatem żadnych podstaw do rozciągania stosowania przepisów tzw. specustawy wojennej na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, ewentualnie o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Lubelskiego w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z przywołanych przepisów wynika, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezsporne jest, że sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na podstawie ustawy o cudzoziemcach, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny może zatem – co do zasady – badać bezczynność organu administracji w tym zakresie. Wskazać jednak należy, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodany do powołanej ustawy na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 830). Stosownie do powołanego przepisu art. 100c ust. 1 powyższej ustawy, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100 c ust. 2 ustawy). Według zaś art. 100c ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zgodnie natomiast z art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W dniu 1 stycznia 2023 r. wszedł natomiast w życie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodany ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 z późn. zm.) i następnie zmieniony ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1088), którego brzmienie jest analogiczne do treści art. 100c i obejmuje okres do 4 marca 2024 r. Przepisy art. 100c i 100d powyższej ustawy wprowadziły, ze względu na szczególną sytuację wewnętrzną i zewnętrzną kraju związaną z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w nim spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia (w tym wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości), w stosunku do reguł wynikających z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane przepisy stanowią zatem lex specialis w stosunku do przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis szczególny ma zaś pierwszeństwo w stosowaniu przed regułami ogólnymi zgodnie z zasadą "lex specialis derogat legi generali". W związku z tym, że w przepisach art. 100c nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, tj. 15 kwietnia 2022 r. Datą końcową tego okresu jest 31 grudnia 2022 r. Analogicznie, datą początkową okresu wskazanego w art. 100d ustawy jest 1 stycznia 2023 r. – data wejścia w życie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zaś datą końcową – 4 marca 2024 r. Z powyższego wynika, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 i 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. do dnia 4 marca 2024 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w takim przypadku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy potwierdza ust. 4 tych artykułów, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r., II OSK 510/23). W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP w dniu 6 grudnia 2022 r. (data nadania wniosku w placówce pocztowej – 2 grudnia 2022 r.), a więc w czasie obowiązywania przepisu art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ponaglenie zostało natomiast złożone w dniu 29 czerwca 2023 r., tj. w czasie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W tej sytuacji należało uznać, że skarga na zaniechania Wojewody Lubelskiego, jako powstałe po 15 kwietnia 2023 r., tj. w czasie obowiązywania art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jest niedopuszczalna. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśnić jednocześnie należy, że przepisy art. 100c i art. 100d maja zastosowanie nie tylko do spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale obejmują także sprawy z udziałem wszystkich cudzoziemców (vide komentarz do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Witold Antoni Klaus (red.), Rafał Cieślak, Marcin Górski, Ewa Kacprzak-Szymańska, Agnieszka Kwaśniewska-Sadkowska, Warszawa 2022). Omawiana ustawa posługuje się określeniem "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". W ustawie tej nie wprowadzono odrębnej definicji cudzoziemca. W związku z powyższym określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z definicją zawartą w powołanym przepisie, cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. W konsekwencji, skoro w ust. 1 art. 100c i art. 100d odnoszą się do kategorii spraw dotyczących cudzoziemców ("udzielenie cudzoziemcowi", "cofnięcie cudzoziemcowi") i nie odnoszą się wprost do "obywateli Ukrainy", to należy go rozumieć w ten sposób, że odnosi się do każdego, kto nie jest obywatelem polskim. Stanowisko takie jest również akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie II OSK 2059/22 NSA wyjaśnił, że nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ma zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga wniesiona w rozpoznawaj sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy.