I GSK 1539/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Patrycja Kołtan - Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 256/19 w sprawie ze skargi Ł. P. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr RPSW.IZ.UMWSW.01.01.00-26-263/10-2019/03 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Syndyka Masy Upadłości Ł. P. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego kwotę 9 609 (słownie: dziewięć tysięcy sześćset dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 256/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Ł. P. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 17 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 277 ze zm.) określono skarżącemu kwotę zwrotu całości pobranego dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowej. Sąd Wojewódzki ocenił, że wprawdzie wykazano, że istniały podstawy do zastosowania tego przepisu, ale wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] skazującym skarżącego za przestępstwo pobrania nienależnych środków orzeczono na podstawie art. 46 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204) – zwanej dalej "k.k." obowiązek naprawienia szkody na rzecz Województwa Świętokrzyskiego. Sąd pierwszej instancji dodał, że nie jest możliwe ponowne orzekanie o tym samym obowiązku naprawienia szkody, niezależnie od tego czy roszczenie to zostało wyegzekwowane. Wskazał, że organ obowiązany jest do uwzględnienia zasądzonej wyrokiem karnym kwoty przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Dodał, że organ nie ustalił tego, czy odszkodowanie to zostało uiszczone w całości lub w części przed wydaniem decyzji. Zwrócił uwagę na to, że w sytuacji nieuwzględnienia zasądzonej kwoty organ mógłby dysponować dwoma tytułami prawnymi dotyczącymi w znacznym z zakresie tej samej należności do prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz egzekucji komorniczej. W wydaniu zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki dopatrzył się nadużycia prawa przez organ administracji. Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiódł organ administracji, zaskarżając go w całości i opierając środek odwoławczy na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego w sprawie, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) - zwanej dalej "p.u.s.a." poprzez niespójne z rozstrzygnięciem uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wobec skierowania do organu zarzutu procesowego a jednocześnie uchyleniu decyzji jedynie z powodu naruszenia prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych, sprzecznej z aktami sprawy i przesądzenie, ze organ nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy obowiązek naprawienia szkody został wykonany. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 207 ust. 10 tej ustawy, w związku z art. 207 ust. 1 i w związku z art. 67 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 59 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) – zwanej dalej "o.p." w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie że organ przy wydaniu decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu powinien uwzględnić kwotę objętą tytułem wykonawczym wystawionym na podstawie wyroku karnego oraz że organ określił w decyzji kwotę do zwrotu w nieprawidłowej wysokości, podczas gdy skarżący nie dokonał zwrotu w jakiejkolwiek wysokości. Organ zarzucił ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 207 ust. 10 tej ustawy w związku z art. 46 § 1 k.k. poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że w przypadku ciążącego na skarżącym obowiązku naprawienia szkody wynikającego z wyroku karnego, nałożenie przez organ obowiązku zwrotu kwoty w pełnej wysokości należy rozpatrywać w kategorii nadużycia prawa. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Zasadny jest najdalej idący i zarazem determinujący rozstrzygnięcie tej sprawy zarzut błędnej wykładni art. 46 § 1 k.k. i art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. Wyjaśnić należy, że art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Kompetencja organu do wdania decyzji określającej kwotę zwrotu nienależnie pobranych nie jest w szczególności uzależniona od tego, czy inny organ bądź sąd orzekał wcześniej w odniesieniu do należnej Skarbowi Państwa kwoty. Nie stanowi do tego podstawy art. 415 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego Dz. U. z 2018 r., poz. 1987) – zwanej dalej "k.p.k.", bo przewidziana w nim norma kolizyjna odnosi się jedynie do sytuacji, w której sąd karny orzekać miałby o roszczeniu odszkodowawczym, o którym wcześniej orzeczono w innym postępowaniu, nie zaś konfiguracji odwrotnej. Kategorycznej kompetencji z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych nie może uchylać także powołanie się na klauzulę nadużycia prawa. Za takie nie można bowiem traktować korzystania przez organ z przypisanej mu ustawowo kompetencji, jeżeli kompetencja ta nie koliduje z innym prawem, któremu należałoby przyznać prymat, w szczególności – prawem podstawowym jednostki. Na uwagę zasługuje to, że w motywach wyroku NSA o sygn. akt I GSK 1289/18, na które powołał się Sąd pierwszej instancji rozważano owszem kategorię nadużycia prawa, ale w odniesieniu do działań strony procesu, nie zaś wykonywania kompetencji przez organ administracji. Wskazać także należy, że w świetle art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. obowiązkiem organu jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Organ administracji nie jest upoważniony do samoistnej rezygnacji z wykonywania obowiązku ustawowego. Nietrafny jest także wywód Sądu pierwszej instancji, zakładający że skarżący miałby dwukrotnie uiścić tę samą kwotę, a to z uwagi na powstanie dwóch do tego tytułów. Analiza unormowań prawa i postępowania karnego i ustawy o finansach publicznych prowadzi do przeciwnego wniosku. Przedmiotem orzeczenia sądu karnego, jak i decyzji organu jest to samo roszczenie główne, i – co kluczowe – należne temu samemu podmiotowi. Jednakże, biorąc pod uwagę odmienność obu regulacji roszczenie to różni się co do należności ubocznych. Innymi słowy, na skutek wydania decyzji administracyjnej organ uzyskuje wprawdzie kolejny tytuł, ale do tej samej należności. Wobec tego uiszczenie jej na rzecz uprawnionego organu, zwalnia dłużnika bez względu na to, na który z tych tytułów się on powoła. Mamy tu do czynienia z materialną jednością zobowiązania, choć procesowo będzie ono mogło być dochodzone w różnych trybach i wywoływać będzie rozmaite konsekwencje w przypadku jego niewykonania. Poza możliwością uruchomienia zarówno egzekucji komorniczej jak i egzekucji administracyjnej, w przypadku zawieszenia wykonania kary pozbawienia wolności – niewykonanie obowiązku kompensacyjnego może stanowić, zgodnie z art. 75 § 4 k.k., podstawę zarządzenia wykonania kary. Wskazana konstrukcja prawna nie budzi wątpliwości konstytucyjnych, zapewniając zresztą szeroką i uzasadnioną ochronę środków publicznych. Warto zresztą zauważyć, że sens normy kolizyjnej, wynikającej z art. 415 § 1 k.p.k. sprowadza się do wykluczenia powstania dwóch tytułów wykonawczych podlegających realizacji w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym. W orzecznictwie SN – na co trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik organu – przyjmuje się jednolicie, że zakaz kumulacji tytułów wykonawczych nie dotyczy tych, które wynikają z decyzji administracyjnej (zob. cytowany w skardze kasacyjnej wyrok SN z 12 maja 2011 r., sygn. akt IV KK 411/11, OSNKW 2012/10/104). Sumując stwierdzić należy, że uwzględnienie w wyroku skazującym sądu karnego roszczenia adhezyjnego nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu w decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu w przypadkach wymienionych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych ani nie obliguje do uwzględnienia w tej decyzji zasądzonej przez sąd powszechny kwoty. Uwzględnienie powyższego zarzutu przesądza rozstrzygnięcie tej sprawy, a zarazem uchyla potrzebę szczegółowego odnoszenia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Skoro Sąd pierwszej instancji niezasadnie przypisał organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, pozostałe zarzuty nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przypisane organowi przez Sąd pierwszej instancji pewne naruszenia prawa procesowego wynikały bowiem z przyjętej w zaskarżonym wyroku wadliwej wykładni wspomnianych przepisów prawa materialnego. Skoro przyjęta przez organ wykładnia przepisów prawa materialnego była prawidłowa, nie było podstaw do podważenia zakresu czynionych przez organ ustaleń. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.