II OSK 2236/23

SENTENCJA Dnia 29 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 313/23 oddalającego sprzeciw T.Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr SKO-4213/29/23 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1.1. Wyrokiem z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 313/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił sprzeciw T.Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ("SKO" lub "Kolegium") z 20 kwietnia 2023 r., nr SKO-4213/29/23, w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. 1.2. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy S, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółka, inwestor), decyzją z 13 stycznia 2023 r., nr 2.2023, znak: IOŚ.6733.7.2022.2023, na podstawie art. 50 ust. 1, 51 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm., Upzp) oraz art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm., K.p.a.) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na terenie położonym w R., gmina S, oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obręb [...]. Organ ten wyjaśnił, że lokalizacja inwestycji zakłóci istniejący ład przestrzenny, naruszy uwarunkowania funkcjonalne i kompozycyjno-estetyczne. W postępowaniu wpłynęły liczne protesty mieszkańców terenów sąsiednich podnoszących, że inwestycja spowoduje realne zagrożenie dla zdrowia i życia, zniszczenie ładu przestrzennego, obniżenie wartości nieruchomości w sąsiedztwie, a także będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, w szczególności poprzez emisję szkodliwego dla zdrowia promieniowania elektromagnetycznego. W ocenie organu I instancji inwestycja naruszać ma art. 144 ustawy Kodeks cywilny (K.c.)., a także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane (uPb). 1.3. Kolejno w wyroku wskazano, że odwołanie od powyższej decyzji Wójta wniosła Spółka, a SKO powołaną na wstępie decyzją uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji uwypuklił, że w ocenie organu odwoławczego decyzja Wójta została wydana z naruszeniem art. 56 Upzp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W ocenie tegoż organu odmowa lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o jej niezgodność z normami niedookreślonymi, jest sprzeczna z charakterem decyzji związanej. Oparcie decyzji negatywnej o klauzulę generalną ładu przestrzennego, jego kształtowania i ochrony, czyniłoby z decyzji orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji wskazał również, że celem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedynie stwierdzenie dopuszczalności jej wykonania na danym terenie. Decyzja pozytywna nie upoważnia jeszcze inwestora do realizacji samej inwestycji. Konieczne jest bowiem nadto pozyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia, czy w świetle przepisów techniczno-budowlanych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę danej inwestycji. 2.1. W wyroku IV SA/Po 313/23 przywołano dalej, że T.Z. skorzystała z prawa złożenia sprzeciwu od decyzji SKO do sądu administracyjnego, żądając uchylenia kwestionowanej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W ocenie wnoszącej sprzeciw decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu. Jej zdaniem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Strona wnosząca sprzeciw zaznaczyła, że w toku postępowania wielokrotnie podnosiła zarzuty zbyt bliskiej odległości planowanej stacji bazowej od działki własnej i działki sąsiadów, a co za tym idzie niekorzystnego wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i zwierząt, a także niewątpliwe obniżenie wartości nieruchomości. Skarżąca podniosła, że organy administracji publicznej nienależycie kontrolują oddziaływanie promieniowania urządzeń telefonii komórkowej, a "z raportów Najwyższej Izby Kontroli wynika, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są przygotowane ani organizacyjnie, ani technicznie do kontroli pola elektromagnetycznego". Spółce [...] wielokrotnie proponowano alternatywną lokalizację stacji bazowej, lecz niestety nie wzbudziło to zainteresowania. Zdaniem strony organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej. Twierdzenia SKO o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 56 Upzp nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. 2.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu w całości. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, uznając zarzuty przedstawione w sprzeciwie za bezzasadne. 2.3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw. 2.4. W motywach swojego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko SKO, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 56 Upzp. Zdaniem tegoż sądu analiza uzasadnienia decyzji Wójta Gminy S dowodzi jednoznacznie, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego została wsparta argumentacją, którą organ odwoławczy uznał za niezgodną z prawem, bo argumentacją bez związku z materialnoprawnymi przesłankami kompetencji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takie ustalenia skutkowało prawidłowym stanowiskiem o braku wyjaśnienia sprawy w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. 2.5. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika T.Z., zaskarżając go w całości. 2.5.1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się: I. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie przepisu art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa) poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO z 20 kwietnia 2023 r., nr SKO-4213/29/23 mimo, że w niniejszej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a.; II. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt "1c" w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. błędne przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo przyjął, że zachodzą podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w stosunku do decyzji organu I instancji, która była decyzją prawidłową i zgodną z przepisami prawa, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 56 Upzp poprzez wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję SKO z 20 kwietnia 2023 r. mocą której decyzja Wójta Gminy S z 13 stycznia 2023 r., nr lOŚ.6733.7.2022.2023 została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sytuacji, w której ww. decyzja SKO w K., od której sprzeciw wniosła skarżąca T.Z. była błędna i oparta na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu przepisu art. 56 Upzp, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej przez T.Z. decyzji SKO. 2.5.2. Mając na względzie powyżej podniesione zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2. rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca się uwagę, że organ II instancji skupia się wyłącznie na tym, że organ I instancji błędnie zastosował prawo materialne, w szczególności przepis art. 56 Upzp. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia na czym jego zdaniem polega naruszenie przez organ I instancji przepisów powołanych w ostatnim akapicie decyzji SKO w K. z 20 kwietnia 2023 r. Samo stwierdzenie, że organ naruszył przepisy art 7, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z przepisem prawa materialnego jest niewystarczające dla przyjęcia, że faktycznie doszło do naruszenia tych przepisów. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił jakie okoliczności faktyczne, których organ nie kwestionuje, przemawiają za uznaniem naruszenia procedury. Kwestionuje jedynie stosowanie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. 2.5.3. W piśmie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie z 18 września 2023 r., w wykonaniu wezwania sądu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz przedłożono dowód uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1.1. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. 3.1.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. 3.2. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2.1. W myśl art. 64e Ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Okoliczności sprawy i towarzyszące im prawne uwarunkowania sprawiają, że przy ocenie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego konieczne jest odwołanie się do kontekstu materialnoprawnego, ponieważ to on determinuje akurat w tym przypadku zakres postępowania wyjaśniającego, co zresztą zostało to dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji. Stąd też działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 K.p.a., polegające na odniesieniu się do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie narusza przepisu art. 64e Ppsa, bowiem samo w sobie nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. 3.2.2. Przepis art. 56 Upzp stanowi, że "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Podkreślić należy, iż ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach ww. art. 56 Upzp może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej. Rację mają zatem Kolegium oraz sąd pierwszej instancji twierdząc, że nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa, co trafnie zauważył sąd wojewódzki. 3.2.3. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego oraz że na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 Upzp, organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie treść art. 56 Upzp nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wypada przy tym zaznaczyć, że w orzecznictwie są prezentowane zgoła odmienne poglądy co do rozumienia określenia "przepisy odrębne", o których mowa w art. 56 Upzp. I tak według jednego zapatrywania za "przepisy odrębne" mogą być uznane tylko te przepisy, które są zawarte w odrębnym akcie prawnym (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II OSK 220/09, LEX nr 597497), według innego zaś pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy Upzp, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08, LEX nr 597414). Natomiast poza dyskusją pozostaje to, że wprowadzona ustawą z 27 listopada 2009 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zmiana art. 56 Upzp przesądziła w sposób jednoznaczny, że przepis art. 1 ust. 2 Upzp nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyrok NSA z 27 września 2023 r. II OSK 1735/23, LEX nr 3628734). Należy przy tym odnotować, że również przed wspomnianą nowelizacją art. 56 Upzp Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne w zasadzie jednolicie przyjmowały, iż przepis ogólny art. 1 ust. 2 Upzp, nakazujący uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m. in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2010 r., II OSK 220/09; LEX nr 597497; czy z 10 lutego 2010 r., II OSK 1737/08, LEX nr 597363), natomiast przyjęcie nowego brzmienia powyższego przepisu miało na celu wyeliminowanie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1760/10, LEX nr 1134672). 3.2.4. Nadto należy podzielić stanowisko wyrażane w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 410), według którego wartości wymienione w całym art. 1 Upzp nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny (art. 1 ust. 1 Upzp), jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Wprawdzie przepisy Upzp mają na celu umożliwienie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, to jednak środki do tego służące są określone w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08). 3.2.5. W uzasadnieniu decyzji I instancji wskazano, że "nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie są złożone przez mieszkańców wsi [...] protesty przeciwko lokalizacji przedmiotowej inwestycji", co miałoby wskazywać na naruszenie interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 Upzp). Tymczasem jak podnosi się w orzecznictwie, negatywny stosunek mieszkańców do inwestycji nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (zob. wyroki NSA: z 27 września 2023 r. II OSK 1735/23, LEX nr 3628734; z 15 marca 2023 r., II OSK 1136/19, LEX nr 3559831). I choć w/w przepis art. 1 ust. 2 Upzp nie był wyłączną podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to i tak organ I instancji nie wykazał w sposób skuteczny, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z konkretnym przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Organ odwoławczy słusznie bowiem zaznaczył, że w odniesieniu do lokalizacji inwestycji celu publicznego, inaczej niż przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustawodawca nie przewidział wymogu kontynuacji zabudowy. Tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi kryterium dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też uzasadnienie decyzji organu I instancji, że odmowa decyzji spowodowana jest brakiem ładu przestrzennego po ewentualnym zrealizowaniu inwestycji, również nie mogła się ostać. Kolegium słusznie wyjaśniło także, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie w jakim nie jest objęta przepisami uPb. Z kolei kwestia naruszenia prawa własności poprzez zakazane immisje (art. 144 K.c.) – jak trafnie zwrócił uwagę sąd I instancji – została zastrzeżona do właściwości sądów powszechnych. Do wydawania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę właściwe są organy architektoniczno-budowlane (art. 28 ust. 1a uPb), zatem chybione było powołanie się przez Wójta na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023, poz. 40 ze zm.) określa zaś katalog spraw stanowiących zadania własne gminy i nie dotyczy przesłanek wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji takiej inwestycji nie może być skutecznie wsparta argumentacją o braku zachowania ładu przestrzennego po ewentualnym zrealizowaniu takiej inwestycji. 3.2.6. Uwzględniając powyższe należało uznać za niezasadne zarzuty mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt "1c" Ppsa (który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania, albowiem w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów art. 151a Ppsa) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 56 Upzp. 3.2.7. Nie mógł w konsekwencji odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151a § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Przepis art. 151a § 1 Ppsa ma charakter wynikowy i stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że sąd ma obowiązek zastosować ten przepis wyłącznie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należy uznać, że sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, w której organ II instancji zasadnie zastosował tryb przewidziany w art. 138 § 2 K.p.a., uznając że decyzja organu I instancji o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponowne, merytoryczne rozstrzygniecie sprawy będzie wymagało w myśl art. 138 § 2 K.p.a. uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony, zwłaszcza wobec konieczności zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 K.p.a. Braki w zakresie postępowania wyjaśniającego, będące głównie konsekwencją wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. 3.2.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa w zw. z art. 182 § 2a Ppsa, orzekł jak w sentencji.