II OSK 428/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2855/19 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2855/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 23 października 2019 r., znak DON.7100.212.2019.MAN, którą utrzymano w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 13 sierpnia 2019 r., nr 992/19 stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 29 stycznia 2014 r., PINB.401/50/13/2-14 umarzającą z kolei postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku na działce nr [...] w [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. L. zarzucając naruszenie: 1. art. 151 w zw. z art. 133 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz art. 1 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi w rezultacie wadliwego przyjęcia, że stan faktyczny sprawy w dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora o umorzeniu postępowania, wynikający z akt administracyjnych sprawy, wykluczał podjęcie wobec G. L. decyzji o takiej treści. W ocenie skarżącego wyrok w przedstawionym zakresie zapadł z powodu błędnej wykładni art. 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy jednoczesnym braku wykazania w uzasadnieniu wyroku prawidłowości subsumpcji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi w rezultacie wadliwego przyjęcia, że stan faktyczny sprawy w dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora o umorzeniu postępowania, wynikający z akt administracyjnych sprawy, wykluczał podjęcie wobec G. L. decyzji o takiej treści, a to z powodu błędnej wykładni art. 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przy jednoczesnym braku wykazania w uzasadnieniu wyroku prawidłowości subsumpcji. Wskazując na powyższe G. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że w objętym kontrolą Sądu pierwszej instancji postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 29 stycznia 2014 r., którym umorzono postepowanie w sprawie samowolnej budowy budynku na działce nr [...] w [...] – w domyśle: wobec G. L. . Decyzję tę wydano, gdy – po przeprowadzonej kontroli obiektu budowlanego – I. L. oświadczyła, że jest inwestorem. Następnie organ nadzoru budowlanego nadal prowadził postępowanie dotyczące legalności obiektu wobec I. L. . W stosunku do tej osoby wydano decyzję o nakazie rozbiórki. Decyzję tę podważyła jednak zainteresowana, a Wojewódzki Inspektor zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu jednoznacznego ustalenia osoby inwestora, w stosunku do której może być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne. Ostatecznie postępowanie takie prowadzono wobec G. L. i w 2018 r. nałożono na niego obowiązki wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej "P.b."). Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora uchylił jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 592/18. W motywach tego wyroku wskazano na kolizję toczącego się postępowania legalizacyjnego ze wspomnianą decyzją Inspektora Powiatowego z dnia 29 stycznia 2014 r. umarzającą postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył, że w takich okolicznościach "nie jest wykluczone, że właściwe odkodowanie żądań zażalenia [na postanowienie w postępowaniu legalizacyjnym] doprowadzi organ do konieczności wdrożenia trybu nadzwyczajnego w K.p.a. [co do decyzji z dnia 29 stycznia 2014 r.], bowiem strona ewidentnie odnosi się do ostatecznej decyzji kreującej jej uprawnienia i obowiązki". Jak zaznaczono na wstępie, w rozstrzygnięciach kontrolowanych w niniejszej sprawie stwierdzono, że decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 29 stycznia 2014 r. umarzająca postępowanie mające za przedmiot budowę budynku na działce nr [...] w [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznały, że w odniesieniu omawianej decyzji Powiatowego Inspektora nie zaistniała w ogóle przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 K.p.a. – i to ani w aspekcie przedmiotowym jak i podmiotowym. W dacie decyzji z dnia 29 stycznia 2014 r. przedmiotem postępowania był nadal sporny budynek, którego legalność miał obowiązek zbadać organ nadzoru budowlanego. Umorzenia postępowania nie mogło uzasadniać także ustalenie, że inwestorem był inny, aniżeli pierwotnie ustalono, podmiot. W aktualnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej G. L. nie zgadza się z konkluzjami organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Akcentuje on, że Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje przecież ustalenia Powiatowego Inspektora, że nie był on inwestorem robót budowlanych. Przedstawiając wymienione w postawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. G. L. podkreślał, że Sąd pierwszej instancji, choć powinien orzekać na podstawie akt sprawy, nie podjął się wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego kwestia podmiotowa dotycząca osoby inwestora podjęta w decyzji z dnia 29 stycznia 2014 r. nie była istotna i dlaczego nie mogła stanowić podstawy do umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącego ponad wszystko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał w oparciu o jakie przesłanki w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora stwierdzono, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny – nie odmawiając argumentacji G. L. przedstawionej w skardze kasacyjnej pewnych racji i dostrzegając niedostatki uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji – nie znalazł jednak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Można się zgodzić ze skarżącym, że w pewnych okolicznościach możliwa do akceptacji byłaby decyzja umarzająca postępowanie legalizacyjne (bądź naprawcze) prowadzone wobec osoby, która nie okazała się być inwestorem. Trzeba zaznaczyć, że wymagałoby to jednoznacznych ustaleń, na przykład ujawnienia się okoliczności, że postępowanie wszczęto i prowadzono ewidentnie wobec osoby spoza kręgu podmiotów z art. 52 P.b. Co do zasady należy jednak pamiętać, że postępowania legalizacyjne (art. 48 i nast. P.b.) oraz naprawcze (art. 50-51 P.b.) prowadzone są przez organy nadzoru budowlanego z urzędu i koncentrują się na określonym przedmiocie – obiekcie budowlanym bądź robotach budowlanych naruszających prawo. W toku takich postępowań dopiero ustala się podmioty, na które mogą zostać nałożone obowiązki, a ustalenia organów w tym zakresie mogę ewoluować. Jeżeli zatem postępowanie toczy się wobec obiektywnie istniejącego obiektu budowlanego, który narusza prawo, to zachodzi potrzeba zakończenia postępowania przez wydanie stosownej decyzji w odniesieniu do podmiotów potencjalnie zobowiązanych z art. 52 P.b. W niniejszej sprawie – z czym nie zgadza się G. L. – stwierdzono, że decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 29 stycznia 2014 r. rażąco narusza art. 105 § 1 K.p.a., gdyż umorzono nią postępowanie wobec obiektu budowlanego wymagającego przeprowadzenia stosownej procedury, wobec także istnienia możliwego do ustalenia adresata. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikowana wadliwość decyzji z dnia 29 stycznia 2014 r. nie budzi wątpliwości. Wprawdzie można się zgodzić ze skarżącym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest, co do samej kwalifikacji naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., dość ogólnikowe (zob. s. 6), niemniej nie ma to wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, że decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. umorzono "postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku na terenie działki nr [...] według ewidencji gruntów w [...]". W ostatnim zdaniu decyzji nadmieniono tylko, że zostanie odrębnie wszczęte postępowanie wobec I. L., która oświadczyła, że jest inwestorem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja z dnia 29 stycznia 2014 r. nie może się ostać w obrocie prawnym. Przede wszystkim z samego jej rozstrzygnięcia wynika, co jest nie do zaakceptowania, że "umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku na terenie działki nr [...]", gdy tymczasem obiektywnie żadne podstawy do umorzenia takiego postępowania nie zachodziły. Zwrócić należy uwagę, że rozstrzygnięcie analizowanej decyzji nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych, co samo w sobie powoduje, że pozostaje ona w poważnej kolizji z art. 105 § 1 K.p.a. Decyzji Powiatowego Inspektora nie można też usprawiedliwić choćby z powołaniem na jej uzasadnienie, w szczególności odnotowany fakt oświadczenia I. L. , że jest ona inwestorem. Wszakże w toku postępowania drugi potencjalny adresat G. L. nie utracił statusu podmiotu z art. 52 P.b. – jest on przecież właścicielem działki [...]. Jak się zresztą okazało, wobec dalszych (po decyzji z 2014 r.) ustaleń organów, w tym w szczególności wyjaśnień samej I. L. , potrzeba prowadzenia postępowania właśnie wobec G. L. zaktualizowała się. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska G. L. , że decyzja z dnia 29 stycznia 2014 r. umarzająca postępowanie w sprawie budowy budynku na działce nr [...] w [...] mogła zostać wydana, a w każdym razie, że nie narusza ona art. 105 § 1 K.p.a. w stopniu rażącym. Wbrew skarżącemu decyzję tę wydano w warunkach ewidentnego braku przesłanki bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 K.p.a. Dotyczyło to sfery przedmiotowej – istniał obiekt budowlany wymagający ingerencji nadzoru budowlanego oraz sfery podmiotowej – postępowanie umorzono wobec podmiotu bezsprzecznie należącego do kręgu podmiotów z art. 52 P.b. Skądinąd, jak już zaznaczono wyżej, decyzję z dnia 29 stycznia 2014 r. dodatkowo dyskwalifikuje fakt, że jej rozstrzygnięcie, w literalnym ujęciu, dotyczy umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku na działce nr [...] w [...] – bez ograniczeń podmiotowych. Taka decyzja jawi się jako nie do zaakceptowania w ustalonym stanie faktycznym. Nie dość, że jest sprzeczna z art. 105 § 1 K.p.a., to także wywołuje poważne skutki, gdyż jej istnienie w obrocie uniemożliwiałoby podjęcie przez nadzór budowlany stosownych działań w odniesieniu do obiektu budowlanego naruszającego prawo. Potwierdza co ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 592/18. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie naruszono przepisów wymienionych w skarze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał podstawy, aby oddalić skargę i nie naruszył art. 151 P.p.s.a. W konsekwencji nie uchybił również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., które stanowią o przesłankach uwzględnienia skargi i możliwym stosowaniu środków w stosunku do aktów wydanych w granicach sprawy. Nie naruszono wreszcie art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy i wyprowadził z zebranego materiału właściwe wnioski. Jak sygnalizowano, można mieć pewne zastrzeżenia dotyczące rozwinięcia uzasadnienia zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.) w aspekcie kwalifikacji naruszenia, jakim obciążona była decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 29 stycznia 2014 r., niemniej w świetle przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny nie budzi wątpliwości, że na datę wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora sprawa budowy budynku na działce nr [...] w [...] nie była bezprzedmiotowa (naruszenie art. 1 pkt 1, art. 105 § 1 K.p.a.), a wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania nastąpiło w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) – zwłaszcza, że umorzono postępowanie (nawet jeżeli tak rozumieć decyzję z dnia 29 stycznia 2014 r.) ewidentnie wobec podmiotu potencjalnie zobowiązanego wobec nadzoru budowlanego (art. 52 P.b.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.