II OSK 1836/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C.-K. i C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1216/21, w sprawie ze skargi M. C.-K. i C. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 27 września 2021 r. nr WOA.7722.95.2021.RK w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1216/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. C.-K. i C. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, dalej: "ZWINB", z dnia 27 września 2021 r., nr WOA.7722.95.2021.RK, w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. C.-K. i C. K. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego: - art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., dalej: "PINB", przedwcześnie wydał postanowienie z dnia 8 czerwca 2021 r., dalej: "postanowienie PINB", a to ze względu na wątpliwości, co do kierunku prowadzonego postępowania, zakresu podmiotowego i przedmiotowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że PINB w K. nie był obowiązany do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też ustalenia, kto jest odpowiedzialny za zaistniały stan faktyczny, przed wydaniem postanowienia PINB; 2) przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuchylenie postanowienia ZWINB, mimo jego wadliwości, a to ze względu na błędne uznanie przez ZWINB, że w sprawie nie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowalnego, podczas gdy jak wynika z uzasadnienia postanowienia PINB, wątpliwości, co do stanu technicznego pionów kominowych i wentylacyjnych graniczą praktycznie z pewnością, co do tego, że ich stan nie jest zgodny z przepisami prawa, a rozwiązania projektowe nie pozwalają na zapewnienie prawidłowej wentylacji zarówno w mieszkaniach, jak i na klatkach schodowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść wyroku WSA. Skarżący wnieśli o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi z dnia 28 października 2021 r., a w konsekwencji uchylenie postanowienia ZWINB w całości, ewentualnie 2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, 3. zasądzenie na rzecz skarżących od Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed WSA w Szczecinie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przedwcześnie wydał postanowienie z dnia 8 czerwca 2021 r. Trafna jest sformułowana w kasacji teza, że postanowienie oparte na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i przed jego wydaniem organ nie ma obowiązku ustalenia przyczyn ustalonego stanu faktycznego, ani ustalenia kto jest odpowiedzialny za zaistniały stan faktyczny. Zarzut kasacji nie jest jednak skuteczny. Powyższa konstatacja nie oznacza bowiem, że organ jest zwolniony od określenia rodzaju postępowania w trakcie którego zaszła potrzeba wydania postanowienia dowodowego, czy też postępowania, które na skutek dotychczasowych ustaleń oraz rezultatu wydanego postanowienia będzie wszczęte. Wymóg ten wynika przede wszystkim z treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, odczytanej z systematyki norm art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 81c ust. 1 stanowi, że organy mogą żądać od uczestników procesu budowlanego informacji lub dokumentów wskazanych w art. 81c ust. 1 pkt 1 i 2, przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego. Natomiast według art. 81c ust. 2, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Niezależnie od nawiązania w art. 81c ust. 1 do osób wymienionych w ust. 1, także przedmiotowa część dyspozycji sformułowanej w art. 81c ust. 2, tj. nałożenie obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, jest uwarunkowana wykonywaniem przez organy zadań określonych przepisami prawa budowlanego. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinien być zatem stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 549/14). Jak to ujęto w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3886/19, przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie. Jest niewątpliwe, że ostateczny rezultat trwającego postępowania organu nadzoru budowlanego następuje na podstawie całokształtu okoliczności ustalonych w postępowaniu, a także norm materialnych znajdujących w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego zastosowanie. Nie może tego rezultatu przesądzać incydentalne postępowanie w którym dochodzi jedynie do wydania postanowienia szczególnego postanowienia dowodowego. Jednak warunkiem zasadności wydania postanowienia dowodowego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, tak jak warunkiem przeprowadzenia każdego dowodu w postępowaniu administracyjnym, jest jego związek z okolicznościami istotnymi z punktu widzenia prawa materialnego. Ocena zasadności dopuszczenia dowodu jest zatem możliwa, co do zasady, w razie nawiązania przez organ wydający postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2, do podstawy materialnej, a co za tym idzie do przesłanek zastosowania określonych dyspozycji norm prawa materialnego. Organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo odnotowały, że w postanowieniu PINB nie wskazano procedury, w ramach której żądana ekspertyza może być wykorzystana. Zauważyć można, że w postanowieniu PINB z dnia 8 czerwca 2021 r., po podaniu podstawy prawnej postanowienia stwierdzono, że następuje to w związku z wszczęciem postępowania w dniu 17 września 2019 r. dotyczącego zamurowania otworu wentylacyjnego na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. N. [...] w K.. Natomiast żądana od Spółdzielni Mieszkaniowej ekspertyza ma obejmować stan techniczny przewodów kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej, a także rozwiązań technicznych, umożliwiających doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami fragmentu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. [...] w K. W tej sytuacji, brak określenia trybu działania organu w którym postanowienie jest wydawane, może mieć wpływ na ocenę legalności postanowienia dowodowego. W grę mogą przecież wchodzić przepisy art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego lub tryb usuwania naruszeń prawa budowlanego unormowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Przedmiot obu postępowań, z punktu widzenia prawa materialnego, nie jest tożsamy. Nadto, adresata decyzji, a co za tym idzie adresata postanowienia wydawanego na podstawie art. 81c ust. 2, ustala się w zależności od przyjętego trybu, na podstawie art. 66 ust. 1 w związku z art. 61 Prawa budowlanego lub na podstawie art. 52 Prawa budowlanego. Nadto, organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że postanowienie PINB nie wyczerpuje przesłanek zastosowania postanowienia dowodowego wprost wynikających z tego przepisu. Nie wykazano aby zachodziły uzasadnione, niedające się usunąć przez sam organ, wątpliwości co do stanu technicznego pionów kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej. Niezależnie od tej oceny, analiza treści nałożonego postanowieniem PINB obowiązku uprawnia do spostrzeżenia, że część z żądanych elementów ekspertyzy technicznej w rzeczywistości stanowi zobowiązanie do przedłożenia dokumentów lub informacji. W tym zakresie podstawę prawną stanowi zaś nie art. 81c ust. 2 ale art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Wydane w ponownym postępowaniu postanowienie powinno precyzyjnie odróżniać poszczególne obowiązki w nawiązaniu do stosowanej podstawy prawnej. Środek przewidziany w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego może być przecież zastosowany jedynie w odniesieniu do niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2. Niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem, o którym mowa w art. 81c ust. 1 może wywołać dla adresata postanowienia inne konsekwencje o charakterze procesowym, a ewentualnie także materialnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.